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非本院作者
辛田
中國海外利益保護私營化初探
辛田 2016-07-11
海外利益 安全風險 私營化 私營安保公司
簡介
      隨著“走出去”戰略進入加速推進時期,中國企業和公民正大量涌向海外,在收獲巨大回報的同時,安全方面也承受著同樣巨大的風險。隨著中國的海外利益規模不斷擴大,傳統的海外利益保護措施已無法有效地滿足多樣化與多層次的海外安保需求,凸顯出國家行為體在海外安保供應上的重大缺陷,開發新的供應渠道已成為必然。面對日益嚴峻的安保問題,海外中國企業和公民日漸依靠市場來滿足自身的安全需求,選擇國內外私營安保公司以獲得安保服務,中國海外利益保護的私營化正在悄然進行。但與其他國家相比,當前中國的私營安保公司發展水平仍然較低,走出國門的安保企業數量也較少。同時,在中國海外利益保護私營化的過程中,還面臨著不少亟待解決的問題,如缺乏相關的法律規范、缺少明確的境外槍械使用制度、可能會對國家權威形成挑戰、引發大規模沖突等。因此中國的私營安保公司想要成為成熟的海外安保供應者,仍然有很長的一段路要走。
正文

      進入21世紀以來,中國海外合法利益的大規模擴張也帶來了重大的安全保護需求,以國家為中心的安保措施愈顯無力,中國企業和公民更多地選擇通過市場獲得安保服務,中國海外利益保護的私營化業已發生。安全保護私營化,主要指個人和團體傾向于依賴私營安保力量而不是警察或其他準軍事化部門來保護其人身及利益的安全。[①] 它的出現一方面是由于安全治理模式轉變所引發的安保供應領域的碎片化與分散化;[②] 另一方面則是社會公眾的風險意識覺醒,愈發重視預防各類安全風險,也鼓勵了私營安全行為體的增多。[③] 安保私營化的主要載體是私營安保公司,根據其所提供的服務大致可以分為兩類:一類是樂意與政府簽訂合同并提供直接戰斗支援的公司;另一類是提供大量的軍事或準軍事服務但不直接參與作戰的公司。[④] 中國實際運營中的私營安保公司發展水平較低,大多歸屬于第二類。面對巨大的海外安保需求缺口,新型安全行為體從市場中脫穎而出,并積極進軍海外,正努力成為中國重要的海外安保供應者。

一、中國海外安保私營化的進程、現狀與特點

      (一)中國安保私營化的歷史進程
      早在古代,中國就曾出現過安保私營化的趨勢。明清時期,異地商賈為保護人身與財產安全往往雇傭鏢客沿途進行保護,鏢行除了押運貨物外還承接看家護院的業務[⑤],這無疑是早期安保私營化的體現。1984年中國第一家保安服務公司在深圳蛇口區成立,代表著中國現代保安服務業正式開啟。“門衛、巡邏、守護、押運、隨身護衛、安全檢查以及安全技術防范、安全風險評估等服務均可納入到中國現代保安服務業的范疇”[⑥]。2010年國務院出臺實施《保安服務管理條例》,對保安行業進行嚴格規范,規定該行業的監督管理由公安部直接負責。[⑦] 同年,公安部又出臺實施《公安機關實施保安服務管理條例辦法》,進一步明確保安行業的管理細則,對創建中外合資安保公司以及安保人員持證上崗等事項作了具體說明。[⑧] 作為非政府和專業性商業組織,私營安保公司承擔維護民事安全的重任,主要通過各種恰當的手段預防安全風險,保護人身和財產不受損害。
      在國際上,利用私營安保公司保護本國企業和公民的安全已是通行的做法。有研究稱,2015年全球安保行業增速超過11%,2017年安防市場規模將達到1700億美元,中國市場將占據全球市場的30%以上,僅次于美國市場。[⑨] 很顯然,這是塊巨大而誘人的利潤蛋糕。2010年5月,中國政府出臺實施《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,明確表示民營企業應積極“走出去”,參與到國際競爭中,鼓勵民營資本在海外市場的發展。[⑩] 對準備邁向海外市場的國內安保公司而言,明確的政策信號不啻為一針強心劑。進入21世紀特別是第二個十年以來,針對中國企業和公民的恐怖襲擊事件時有發生,給正在急速拓展海外利益的中國敲響了安全警鐘,各方人士呼吁官方應建立健全海外企業和公民安全利益保護機制,走出國門的私營安保公司無疑是一支不可或缺的力量。
      (二)中國海外安保私營化的發展現狀
      安全是剛性需求,需要充足的供應,當國家提供的安全服務無法滿足需求時,企業和個人便會從市場上尋求補充。安保業自有其獨特的發展規律,2015年新加坡南洋理工大學學者亞歷桑德羅·阿爾杜伊諾(Alessandro Arduino)曾指出,中國現今涉足海外業務的安保公司主要有兩類:一類是與外國安保企業進行合作或是中外合資安保企業,向海外的中方企業提供安保服務或其他相關業務;另一類是成熟的大型海外安保企業,大多是國內安保企業早期市場競爭存活下來的強者,各類專業人才儲備雄厚,還與中國外交機構和大型國企保持一定的合作關系。[11] 這兩類企業其實是中國安保企業走出國門的基本代表,前者意味著企業開始與國外同類企業 進行接觸,了解國際市場規則,學習外國先進經驗和技術;后者代表著中國安保企業目前所能達到的最高水平,與國企相互扶持共同開拓海外市場。
      盡管涌現出一批典型企業,但中國安保行業整體上仍處于走出國門的嘗試階段,有實力開拓海外市場的私營安保公司并不多,總體規模仍在個位數。例如,在人身安保方面,以北京天驕特保(保鏢)安全顧問有限公司為典型。2011年5月,該公司與以色列國際安全學院(International Security Academy)進行全面戰略合作,標志著中國保安行業正式與國際接軌,中國也開始培養具有頂尖國際水準的私人保鏢。2012年8月,天驕特保公司創立全球華人安全聯盟,該機構能為海外中國公民提供基本的安全防范培訓,在海外活動期間如有任何安保需要還可向其當地分支機構尋求幫助。該聯盟通過與世界各地安保機構進行合作,形成聯網模式,為全球華人提供安保服務。
      在企業安保方面,山東華威保安集團股份有限公司走在前列。該公司前身為曲阜市保安服務公司,于2009年成功進行股份制改造,成為全國首家改制的保安企業,并于2010年組建了首家民營保安集團。2010年10月,該公司組建國內首家海外保安服務中心,開始向中東、非洲等海外市場進軍。2013年底,華威還與南非雷德公司簽署戰略合作協議,成立了中國首家海外合資安保公司,對華威公司的非洲業務拓展起到了積極的促進作用,開創了中國保安公司走出國門的先河。[12]
在海上安保方面,華信中安(北京)保安服務有限公司頗具代表性。2011年該公司設立海外事業部,積極開展海上武裝護航、海外駐地安保、海外安全培訓、海外安全風險評估等業務。在2012年首次成功護航以前,華信中安公司已在斯里蘭卡、埃及、吉布提建立有長期的海外工作基地,在也門、沙特和坦桑尼亞則設有臨時基地。[13] 2012年3月15日,首批經過嚴格和系統培訓后的華信中安公司武裝護航隊員為中遠集團的“剛強輪”通過印度洋海盜高危海域提供武裝護航。此次護航的成功,開創了中國航運史和中國安保史的兩個第一,華信中安公司也成為國內唯一有能力開展海上武裝護航業務的安保企業。[14]
      盡管有上述代表性企業,但中國私營安保公司整體發展不足的現狀,仍與中國企業大量走出國門的整體步伐和海外安全利益保護的巨大需求不相匹配。為改變這一情況,除積極學習西方成熟的行業規范之外,中國安保企業還應形成合力,相互扶持、業務互補,為海外中國企業和公民提供規模化的安保服務,這樣才能真正成為海外安保的有力供應者。
      (三)中國海外安保私營化的主要特點
      目前,越來越多的私營安保公司正努力將目光從國內轉向海外市場,但面對競爭激烈的國際安保市場,怎樣才能讓國內外企業考慮雇傭剛剛走出國門的中國安保公司而不是業已成熟的其他國際安保公司呢?目前,中國海外私營安保公司的比較優勢主要體現為兩個方面:
其一,中國安保公司價格低廉。據粗略估算,中國私營安保公司員工平均每月工資大致在3000元到6000元之間,一支12人的標準安保小組每日的運營成本大約只有3500元,類似于阿富汗當地安保企業的薪酬水準,不及西方安保公司的十分之一。[15] 例如,黑水公司的安保人員日薪就高達數千美元。盡管中國安保企業也會花費重金招募經驗豐富的業內人士,但相對低廉的價格仍是中方在海外市場的主要優勢。定位于高端安保市場的西方安保公司難以適應動亂國家較為廣泛的低端市場需求,這給中方安保企業提供了鍛煉與發展的機遇。
      其二,中國私營安保公司的專業素質與西方同樣出色,盡管其企業發展水平仍有較大差距。走出國門的中國私營安保公司都有渠道也有能力聘用到從警察或軍隊退役的精英人員,“退役特種兵”已成為中方企業對外宣傳的金字招牌。最為重要的還是忠誠度。退役官兵的政治素質過硬且絕對沒有不良記錄,而東道國的安保公司則不完全可信,且易受國家局勢變動的影響。聘用來自母國的安保員工無疑可以讓人產生極強的信賴感,共同的語言和文化、相互之間的熟悉面孔會讓公司員工和老板感到舒適放心,最起碼交流上不會存在障礙。[16] 更為關鍵的是,中國私營安保公司以提高海外企業和公民的安全防范能力為主要目的,而不像國外私營安保公司純粹受利益驅動。中國私營安保公司不論在國內還是在海外都要接受國家安全機關的監督管理,在追求企業經濟效益的同時還要考慮自身所擔負的社會責任,堅持兩方面的統一。因此,面對陌生的海外環境,中國私營安保公司不必產生畏難心理,堅持發揮自身優勢必然能夠打開一片屬于自己的市場。

二、中國海外安保私營化的動力

      隨著走出國門成為“新常態”,海外的中國企業與公民對于保護自身安全利益的需求已呈現爆發性增長的態勢。據外交部領事保護中心統計分析顯示:2015年中國駐外外交和領事機構全年受理的領事保護和協助案件數量持續大幅攀升達86 678件,同比增長45.61%,中國海外安全風險形勢不容樂觀。[17] 與此形成鮮明對比的是,傳統的海外利益保護手段已無法有效滿足增長迅猛的安全需求,中國海外利益保護私營化已成必然。
      (一)中國海外利益面臨巨大風險
      2004年是中國海外利益保護的覺醒之年,當年發生多起性質惡劣、影響重大的涉中國公民生命財產的安全事件。同年,中國外交部涉外安全事務司開始運行,并首次提出了海外利益的概念。“當越來越多的中國人參與到海外工程項目建設與公司運營時,他們將不得不面臨西方國家曾經遭遇過的難題。中國政府機構和公司必須認真思考怎樣才能更加妥善地保護好自己的公民與員工”。[18] 中國海外人員遇襲事件主要分為兩大類:一類是中國企業員工遭受綁架或襲擊;另一類是在海外活動的中方個體人員遭到搶劫或殺害。[19] 自2004年以來,中國海外人員遇襲事件中受侵害人數不斷增多,案件的危害程度也逐漸加大。遇襲事件的案發地點分布也較為明顯,主要集中在西亞北非和中部非洲地區。在中國政府的努力下,人質的生還幾率較大。面臨日漸增多的海外安全問題,中國政府積極采取措施進行應對,但仍力有未逮,傳統的海外安保供應難以填補不斷增大的需求缺口。
      (二)中國傳統的海外利益保護供給不足
      第一,東道國的安全保護力量存在問題。中國海外利益保護的首要供應者一般是企業東道國或公民出境目的國自身所擁有的安保力量,中國海外利益的受損程度與東道國政府的處置能力息息相關。如果東道國政府能夠提供可靠的安全保護且其執行效率較高,中國的海外利益就能夠得到有效保護,可能產生的損失也較小;反之,中國的海外利益將面臨巨大風險。就東道國而言,影響中國海外利益保護的因素主要包括東道國的意愿和能力。由此可將東道國分為四種類型:有意愿但無能力、有意愿且有能力、無意愿且無能力、無意愿但有能力(圖1)。在這四類國家中,有意愿但無能力的國家最多,它們往往與中國保持良好的外交關系,但由于國家內部動亂或安保力量素質較低等原因,無法向中國企業和公民提供有效的安全保護;有意愿且有能力的國家同有意愿但無能力的國家一樣,大多以軍隊或警察來保護中國的海外利益,差別在于執行效率的高低,但這一做法可能不可持續、難以實現常態化,一旦出現問題其代價也比較高昂[20];無意愿且無能力的國家以內戰時期的利比亞為例,其國家當時的要務是終止內亂、維持國家統一,因此完全沒有意愿和能力保護我國在當地的合法利益;無意愿但有能力的國家大多與中國存在利益上的糾紛,盡管擁有維護我海外利益的能力,但出于多種原因不愿運用這一能力,如排華運動時期的菲律賓與越南。



      第二,中國駐外領事保護與外交協調的效果有限。中國駐外領事保護是現有中國海外安全保護的另一傳統渠道。領事保護是正常雙邊關系下的兩國間外交協調行動,中國政府一直致力于加強領保工作。李克強總理在2014年訪問安哥拉時召開的海外民生座談會上強調:“外交工作既要頂天,服務國家大局,又要立地,服務海外企業和公民。……同胞們不管走到哪里,領事保護服務就跟到哪里。大家平安是我們最大心愿。”[21] 由此可以看出,政府保護海外企業和公民的意愿是十分強烈的,但領事保護往往難以滿足巨大的海外安保需求,有時甚至收效甚微。
      外交部領事司于2006年首次設立領事保護處,專門處理和協調中國海外公民和法人合法權益的保護工作。截至2015年,我國與外國就在外設立116個領事機構達成協議,目前已有97個開始運行。[22] 中國的領事保護機構看似不少,但面對日漸增大的安保需求,領事保護資源也越發捉襟見肘。2015年4月12日,中國外交部領事司副司長、領保中心主任翟雷鳴在介紹中國面臨的領保工作壓力時曾說:“中國目前領保工作人力吃緊,每個人要負責20萬人次的領保工作,沒有任何一個國家受理過如此龐大的工作量。”[23] 美國這一比例為1:5000左右,在日本則大約是1:1.2萬,[24] 與發達國家相比,中國領事保護能力仍然薄弱。
同時,領事保護也不是萬能的。領事保護主要通過外交途徑敦促東道國慎重對待并妥善處理,但主動權不在中方。效果如何完全取決于對方的意愿和能力,而處于政治動蕩或社會騷亂的高危國家政府顯然欠缺這方面的能力。[25] 因此,面對井噴式爆發的中國海外安保需求,從東道國政府和外交協調層面進行努力的手段單一而且效果欠佳。
      第三,中國直接對外派遣軍力進行安全保護面臨阻礙。事實上,中國并不缺少保護本國企業和公民的意愿。但需要指出的是,中國傳統上堅持不干涉內政原則,這意味著如果中國的投資對象國發生內亂,中國政府將不會插手其內政事務,而會選擇盡快撤離該國,盡量減少損失。
但隨著中國海外投資的增多,尤其是在一些沖突高發地區,保護海外利益的必要性已導致對不干涉政策原則的質疑。有評論和研究認為,不干涉他國內政的承諾使中國在應對他國動蕩時只能處于被動局面,進而不干涉內政原則成為中國外交政策“困境”中重要的一環,“中國應該明了地告訴世界,中國需要在全球范圍、地區層次以及多邊領域內進行干涉,一個全球化的中國需要進行對外干涉”。[26] 實際上中國官方的態度已經有所改變,以利比亞撤僑行動中國出動軍艦為例:中國香港《東方日報》稱中國政府越發重視中國公民在海外的安全與利益,這是中國外交的一大進步;英國《泰晤士報》也認為中國動用海軍展開人道主義營救行動,可能表明中國的外交思想正在發生重大轉變;美國《華爾街日報》則認為中國決策者為以后的類似行動開創了先河。那么中國未來的類似政策是不是就一定能夠增大中國海外利益保護的供給呢?其實不然。首先,中國海外的企業和公民面臨的商業利益損失和人身安全威脅更多的是非傳統安全問題的體現,但動用軍隊這一傳統安全保護手段不僅涉及重大國家戰略決策,而且也難以常態化,往往導致海外利益保護的手段不匹配;其次,中國海外利益的規模在不斷擴大,所涉及的國家和領域也在日益增多,動用軍隊這一傳統保護手段難以滿足日漸擴大的現實需要,會形成海外利益保護的規模不匹配;最后,對外派遣軍力一直是中國部隊的短板,不僅在投送能力上存在不足,而且在適應當地文化觀念、收集相關情報信息等方面也面臨著不小的挑戰,會造成海外利益保護的信息不匹配。因此,這樣的政策面臨各種現實阻礙,無法成為中國海外安保供應的長期有效手段。
       由此看來,上述三個傳統安保渠道都無法有效地滿足中國海外利益保護的需求,因此迫切需要市場領域的非政府機構來填補。基于以上原因,中國海外安全利益保護私營化很有必要。

三、中國海外安保私營化面臨的主要挑戰

      如前所述,中國海外利益保護的私營化仍處于起步階段,還存在諸多問題。只有妥善應對各類新舊挑戰,才能進一步推動中國海外安保私營化的發展,真正發揮保護中國海外利益的作用。
      (一)法律規范挑戰
      從國際法層面來看,國際范圍內缺乏具有強制約束力的法律條文和行為規制。既有的國際法規范過于空泛,難以有效應對與私營安保公司相關的復雜問題。法律上的真空令很多學者感到憂慮,他們堅信只有合乎規范的力量才能塑造善舉,因而希望法律能夠賦予海外安保領域以秩序。[27] 國際上有關私營安保公司責任義務的共識性文件是《武裝沖突期間各國關于私營軍事和安保服務公司營業的相關國際法律義務和良好慣例》,簡稱《蒙特勒文件》。文件規定了私營安保公司的相關國際法律義務,規定了公司及其員工的行為責任,規定實行相關國問責制,還提出了70多條具體的“良好規范”與行為建議。盡管該文件對私營安保公司做出了明確的相關規制,但該文件并不具備實際約束力,其解釋權歸簽署國自身所有。雖然文件試圖明確私營安保公司有義務在開展安保業務時遵守國際人道法和國際人權法,但文件卻缺乏分類明晰的適用情況,也沒有明確規定違反相關法律后所必需的強制處罰措施。[28] 因此,國際社會應該對所謂的“良好規范”進行修訂和補充,將規范變為具有強制約束力的法律,從而改變該行業目前存在的亂象。[29]
      從國內法律層面來看,有關私營安保公司的主要立法是《保安服務管理條例》。但是,該條例在實施時并沒有充分考慮到海外私營安保公司的問題。依據在私領域“法不禁止皆自由”的基本法理,再加上國際上其他國家對海外私營安保的通行態度,應該確認中國私營安保公司海外存在的合理性。[30] 2012年3月,對外友好界委員在全國政協十一屆五次會議上集體發起了《關于加強海外機構和公民安全保護的提案》,建議政府出臺相關政策,允許中國安保公司走出國門,為高風險地區的中國駐外機構和企業提供武裝保衛服務。[31] 考慮到民間要求加強立法規范的呼聲,再加上海外私營安保服務本身所具有的特殊性與復雜性,國家應該對《保安服務管理條例》予以擴張解釋,將海外私營安保服務納入法律規范和監督管理中。[32] 在設定關于海外私營安保公司的具體立法規范時,首先應該明確國內私營安保公司開展海外業務的資質條件,對想要開展海外業務的國內安保公司,在審核其從業資質標準上,要在國內同類行業的基礎之上再加以提高;其次,打破國內私營安保公司的已有業務范疇,在考慮到海外安保的實際需求和國際通行的安保慣例的基礎上,以立法形式明確細化私營安保公司的海外業務范疇;最后,要建立健全中國海外安保公司自身的權益保護體系,以立法形式有效保護安保行業的合法權益。[33]
      (二)槍械使用挑戰
      在大多數國家中,私營安保公司都允許使用手槍,甚至有些國家允許使用大型槍械。比如,安哥拉允許私營安保公司持有如AK47一類的突擊步槍;在阿富汗和伊拉克,西方私營安保公司更是可以使用諸多武器,包括9mm手槍、7.62mm突擊步槍和其他類型的機槍。[34] 但中國國內對持有槍械有著嚴格的規定,非法持有槍支彈藥,依據《刑法》可被判處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,情節嚴重的,將面臨三年以上七年以下有期徒刑。[35] 涉及槍支的法律法規除《刑法》外,主要還有《中華人民共和國槍支管理法》、《公務用槍配備辦法》、《保安服務管理條例》、《專職守護押運人員槍支使用管理條例》、《保安押運公司管理暫行規定》、《公安機關實施保安服務管理條例辦法》等30余部規范性文件。這些文件對國內私營安保企業配備槍支的具體條件、類型數量、管理攜帶、相關責任等問題都做出了明確規定,形成了一套相對完善的安保企業用槍管理體制,但明顯欠缺有關海外安保時槍械使用問題的法律規范。雖然進行海外安保活動時并不必然需要使用槍械,但面對突發的緊急局勢,尤其爆發劇烈的武裝沖突時,持有槍械可以提供強烈的安全感,部分企業寧愿花大價錢雇用西方私營安保公司的原因就在于此。因此,多數中國私營安保公司會選擇在控槍措施較為寬松的國家進行注冊,以規避獲取和使用槍支的風險。[36]
      筆者認為,在處理有關境外槍械使用的問題上應遵循三個原則:首先是屬人原則,凡在我國登記注冊的安保公司,不論其在何地進行安保活動,在槍械使用問題上都必須遵守國內有關法律規定。相關部門可以參照國內安保行業槍械特許法規,對境外活動的私營安保公司作出類似的規定,允許其持有輕型武裝槍械;其次是屬地原則,槍械使用還會牽扯到相關國家的具體法律規定,在與我國法律沒有沖突的情況下,海外私營安保公司應遵守其所在地國家的有關法律;最后是協商原則,如果私營安保公司駐在國同我國在槍械使用問題上出現沖突,應遵照我國與該國的有關協議進行優先處理。[37] 如無相關協議則按照國際社會的通行做法[38],同該國進行協商解決問題。
      (三)政府權威挑戰
      有國外學者認為,私營安全行為體的重新出現威脅到國家權威,甚至被視作是國家失敗以及隨之而來的社會瓦解的象征。[39] 此類解釋或許對于那些處于全球化邊緣、戰亂不斷的國家來說是真實的,安保私營化所導致的私營安全武裝力量的存在損害了這些國家本就不多的政府權威,加劇了其內部的脆弱化。[40] 但這并不意味著私營安保力量的崛起就等同于國家的失敗。事實上,這種說法顯然高估了安保私營化對當下安全治理轉變進程的影響,也高估了私營安保公司在安全治理網絡中所占據的份額。[41] 全球化使得安全保護的供給不能再單純地以國界或公私領域進行劃分,私營安保公司不是國家的對立面,它同公共權威一樣也只是復雜安全網絡中的一部分。況且,安全治理領域的轉變遠遠沒有達到可以形成規范標準的程度,而是隨著時間與空間的轉化在發生著劇烈變動。例如,隨著非洲部分國家的政府權威重啟自我安保意識,其國內存在的過量私營安保武裝也逐步遭到瓦解,這是安全治理再聚合的過程。[42] 政府權威并不會被動地應對安保私營化趨勢,而是采取制度性措施規范私營安保公司的行為,合理化解可能存在的挑戰。這就需要政府制定相應的法規制度對私營安保公司的權責大小、營運范圍、武裝程度、監督管理等方面做出詳細的安排,為中國海外安保私營化建設提供一條良性的發展道路。
      對國家權威的挑戰還表現在對安全資源的分配問題上。安全資源的私營化意味著,安全這一人類社會核心資源的分配將基于財富而非公共權威,私營化必然也帶來安全分配的貧富分化,這勢必對海外弱勢群體和中小型企業的安全利益構成傷害,因為他們缺少安全利益保護的有效獲取手段。對于那些冒著巨大風險進入動蕩地區牟利的中國個體商人或中小企業來說,私營安保服務將難以負擔。當地反政府武裝可能試圖通過將矛頭對準這些未能受到有效保護的公民和企業,來達到自身的政治目的。同時,這些小商人或是單個普通公民在國外的活動難以追蹤,一旦發生意外極易引發國內外媒體的廣泛關注,這一難題將使中國政府處于極為被動的局面。而且私營安保公司并不意味著萬能和絕對安全,個人旅游和留學不能寄希望于私營安保公司全程保駕護航。對于安全這一稀缺資源的分配最終還是需要政府依據現實情況進行權威調節,私營安保公司也應主動承擔起自身的社會責任,中國政府與私營安保公司雙方合作,才能有效構建起中國海外企業和公民安全保護的完善體系。
      (四)引發大規模的沖突及其相關道德與法律問題
      中國海外投資項目建設所在地區大多局勢動蕩,私營安保公司的進駐可能引發與當地敵對武裝勢力的直接沖突。再加上安保公司員工曾經的警察或軍隊服役背景,他們極有可能將自身裝備成士兵,且隨身攜帶武器。那么全身武裝的安保人員很可能被誤判成中國官方軍事力量的一員,引發不必要的暴力沖突進而威脅到中國的當地利益。在處理暴力沖突事件時,如果中方私營安保公司員工過度使用暴力,引發大規模流血事件或中方安保員工遭受襲擊大量傷亡,都容易導致暴力沖突上升為兩國的外交事件,引發直接的國家對抗。筆者建議,一方面政府要加強對安保公司出國員工的資格審查,通過當地大使館武官對當地存在的中方安保力量進行工作指導和監督,與外交人員進行充分的信息交流;另一方面安保公司要嚴格報備公司持有槍械數量、規格與持有人員信息,同時就武裝力量的使用采取謹慎的態度,盡量避免產生不必要的沖突,一切以保護雇主利益為先。
      中國海外安保私營化還需要特別注意海外私營安保力量的存在可能引發的道德與法律問題。在提及私營安保力量時,不論是國內還是國外總會有學者使用“雇傭兵”這樣的字眼,盡管私營安保公司不是傳統意義上的雇傭兵組織,但確實會引發相關的道德與法律關切。有國外學者以美國私營安保公司參與伊拉克重建為例指出,“由于海外工作常常處于監管真空,安保人員極有可能輕易殺害那些被他們視作是安全威脅的分子,哪怕他們可能看起來并不具備作戰能力……那些被綁架和謀殺的普通公司員工可能正是由于這些安保公司的存在而被視作是外國軍事干涉行動的一分子”;[43] 中國私營安保公司在海外作業時也可能會陷入相似的困境。除了“持槍的安保員工在進行安保工作時是否有權利提前射擊”這樣的道德問題以外,還可能會牽扯到私營安保公司員工引發沖突后的法律處理問題。假如中國安保公司員工在海外犯罪,中方可能將其引渡回中國進行法律審判;但這一做法可能對當地司法系統形成挑戰,弱化當地政府的權威形象,且極易引發人們懷疑,正是由于政府的弱勢,民眾自身的合法權益無法受到保護,并進而產生中國在本國享有治外法權這樣惡劣的印象。[44] 解決這樣的問題一方面需要中國與東道國進行合作、相互磋商,建設透明有效的問責機制,建立侵犯人權后的合理補救辦法,實行母國、東道國雙重登記注冊政策等;另一方面還需要中國加強公共外交宣傳,化解當地民眾的誤解,同時加強私營安保公司內部對其員工的培訓與監督機制建設,嚴格審查其上崗資格等。
      中國海外安保私營化發展仍處于起步階段,許多行業規范標準并不明確,在發展過程中必然會出現諸多問題。在學習西方先進經驗的同時,國家也需要加強對私營安保公司海外工作的規制,引導中國海外安保私營化走向良性發展的道路。

四、政策建議

      面對巨大的海外安保需求缺口,中國海外安保私營化已成必然。但中國的私營安保產業起步較晚,在發展過程中存在著諸多問題,尚有待解決。更為關鍵的是,由于政府指導政策的不充分,中國海外私營安保的未來走向尚不明晰。筆者認為,中國海外私營安保的私營化發展需要圍繞以下四個方面展開:
      (一)在政府適度監管與行業自主實踐的良好配合下形成合理規范
      私營安保行業想要得到良性發展必須首重規范,而政府監管對于規范的建立與明確尤為重要。但過分細致周密的監管措施反而會抑制行業自身的活力,政府有必要在一定程度上放手讓企業進行自我發揮。雖然2010年出臺的《保安服務管理條例》中已明確允許民營資本進入私營安保行業,但目前接受公安機關監督管理的私營安保公司實際上仍然處于“官督商辦”的壟斷地位。指令性經營是計劃經濟時代的產物,缺乏主動性和創造性,如果不加修正早晚會被競爭激烈的市場經濟所淘汰。未來私營安保行業必然是國企轉型企業、民營企業、外資或合資企業并立的激烈競爭局面,市場化運營是必由之路。現行政企不分的監管模式在一定程度上嚴重阻礙了安保行業的健康發展,亟待改變。政府相關部門應該堅持業務上指導、發展上自主的監管原則,建立權責明確、政企分離、自主經營、行業約束的市場化監管模式,徹底扭轉私營安保行業“等、靠、要”的惰性經營理念[45],引導企業發揮自我能動性,強化其市場競爭意識,在大浪淘沙中完善自我,只有這樣才能讓更多有實力的國內私營安保公司走出國門。同時,堅持“大社會小政府”的治理理念,在樹立大的規范框架后,充分發揮行業自身的能動性,在發展中探索出適合海外私營安保行業的運行細則,在充分的實踐檢驗中確立行業規范。政府部門還要及時依據實際情況進行修正補充,通過制定規范與實踐檢驗的互動實現私營安保行業的良性發展。
      (二)在增強創新意識與提高業務水平的基礎上抓住機遇走出國門
      私營安保行業正處于劇烈的變革之中,但政府不是企業的父母,想要在激烈的市場競爭中勝出,企業不能單純依靠政府的指導,而應發揮身為企業人的魄力與雄心,努力提高自我,向高層次、專業化的方向邁進。從行業發展角度講,海外巨大的安保需求是國內私營安保企業走出國門,進行轉型升級的重要機遇,國家也在積極倡導企業“走出去”,但開拓海外市場不是所謂實地考察、設立幾個辦事處就能輕易實現的。想要走出國門,一方面要加強與西方成熟的私營安保公司合作,交流并學習其成功經驗;另一方面還要注重加強與東道國私營安保行業的聯系,通過合資的方式進入當地市場,這有助于國內私營安保企業落地后開展工作。另外,當前在海外拓展業務的私營安保公司大多停留在傳統的安全執行層面(保鏢類業務),而能夠提供風險咨詢或安全管理業務的高端私營安保公司鳳毛麟角,這與中國海外企業和公民多層次和多形式的安全需求現實不相吻合,也無法有效匹配復雜多變的海外安全形勢。這就需要行業自身建立健全情報收集與分析、風險評估與預測、技防開發與裝備保障等具有前瞻性和綜合性的業務領域。同時還要加強企業自身的創新意識,依托云計算、大數據分析等智能化和網絡化的先進技術,為廣大企業和公民提供更多更好的安全服務。
      (三)在政府政策支持和企業自身努力的合力下打造高素質人才隊伍
      私營安保行業想要獲得長遠發展,必須重視本行業各方面的人才儲備。我國的私營安保公司在拓展海外業務時最為缺少的就是像領隊這樣經驗豐富的基層管理人才。在海外執行安保任務,尤其是在一些高危國家和地區擔當安保隊伍領隊,不是一般人能夠勝任的。領隊不僅要考慮整支隊伍的管理,協調當地政府執法部門和所服務的企業之間可能存在的矛盾沖突,同時還要分析駐地情報、設定安保日程安排、應對突發事件,這些工作都需要領隊具備全面綜合的業務能力。有了他們,海外安保工作才能進行得相對順利。但是,走出國門的老安保骨干要么是缺乏與國外執法部門打交道的經驗,要么是缺少在高危地區從事安保業務時所必需的知識,有的甚至不懂英語或當地語言,給安保工作帶來諸多不便。雖然中國已于2006年將安保服務人員納入國家緊缺人才培養工程,但我國整體教育系統仍然欠缺對安保職業的重視,大多仍停留在中等職業教育的水平,缺乏高級的專業人才。而像歐美等私營安保行業比較發達的國家,多數已經建立起科學正規的職業培訓教育體系,不少綜合性大學都開設有安保專業的學士和碩士教程,以美國為例,有300多所學院或大學設置有安保專業,其中約50所院校把安保專業列為學士課程,9所院校列為碩士課程,美國安保行業一半以上的從業人員都具有大專以上學歷。[46] 政府方面,應該改變社會中對于安保工作存在的職業偏見,協調教育資源分配,制定相關職業培訓制度的指導標準。而私營安保公司則要將精力與資金放在打造高素質人才隊伍上,而不是著重于刻意的宣傳。只有政府支持、企業努力,形成系統化、長期化、穩定化的專業人才培養流程,才能真正提高安保行業從業人員的業務素質,真正實現私營安保行業全面的改觀,為走出國門提供精兵強將。
      (四)在第三方監管和自身風險管控的共同努力下提升安保服務質量
      安保護衛工作的關鍵就在于風險控制,具有同保險業天然的內在聯系。因此,部分西方國家通常會運用市場機制,高度重視保險業對安保服務的監督作用。以德國為例,德國安保行業服務標準主要是由德國保險協會制定。德國整個社會高度保險化,許多公共服務都被納入強制保險,否則不予核發證照,安保行業就在其中。保險公司為了獲取高額利潤同時最大限度程度地避免風險,通常會在客戶進行投保時協助客戶尋找適合自身需要的安保服務,并對不同級別的安保服務制定不同的償付標準。[47] 保險公司利用在安保市場中的優勢地位對安保服務制定較為嚴格的行業標準,私營安保行業在保險行業的監督下則具有較高的服務質量,同時還減輕了政府監管的負擔,實現了顧客、保險行業、安保行業、政府多方的共贏。“脆弱性”和“可靠性”是安保服務的兩大顯著特征,發展海外私營安保業務要堅持平衡風險與責任,不可過分偏重也不能忽視任何一方。私營安保公司應該積極建立健全自身的風險評估體系,跟蹤和控制風險發展;在應對風險危機時,應提前做好應急預案和補救措施,以快速彌補損失,防止危害擴大。政府方面應該加強立法,充分設立各種相關險種,制定相關政策調動中國保險公司的積極性,有效發揮其監督作用,利用市場機制,合理轉移和控制風險的危害。[48]
      目前,私營安保公司已經成為中國海外利益保護的新興行為體,但仍不夠成熟。國家也沒有出臺相應的法律法規予以承認并加以規范,這意味著在未來很長一段時間內,行業發展既可能生氣蓬勃,也可能亂象叢生。為了走出一條良性的發展道路,私營安保公司應該在自我成長中加強企業自律,學習先進經驗,充分發揮靈活優勢,努力成為真正意義上的中國海外安保供給者。政府方面也要出臺相關的管理文件,支持和引導私營安保公司合理有序地參與到國際競爭中,并將其納入到中國特色大國外交的框架內,培養出一支真正的安保力量,為中國海外企業和公民保駕護航。
 

[收稿日期:2016-06-13]
[修回日期:2016-06-20]
[責任編輯:石晨霞]
 


文獻來源:《國際展望》


注釋:

[①] Robert Mandel, “The Privatization of Security,” Armed Forces & Society, Fall 2001, p. 130.
[②] Ian Loader, “Plural Policing and Democratic Governance,” Social & Legal Studies, September 2000, p. 323.
[③] Rita Abrahamsen and Michael Williams, “Security Privatization and Global Security Assemblages,” Brown Journal of World Affairs, September 2011, p. 173.
[④] J. Eric Fredland, “Outsourcing Military Force: A Transactions Cost Perspective on the Role of Military Companies,” Defence and Peace Economics, February 2004, pp. 207-208.
[⑤] 李剛、鄭中偉:《明清鏢局初探》,載《華夏文化》1999年第4期,第36-37頁。
[⑥] 王瑞山:《安全管理與私人保安》,上海人民出版社2014年版,第67頁。
[⑦] 國務院辦公廳:《保安服務管理條例》,中華人民共和國國務院令第564號,2009年10月13日,http://www.gov.cn/zwgk/2009-10/19/content_1443395.htm
[⑧] 公安部:《公安機關實施保安服務管理條例辦法》,中華人民共和國公安部令第112號,2010年2月3日,http://www.mps.gov.cn/n16/n1282/n3493/n3823/n441872/2340395.html
[⑨] 韓方明:《應允許中國安保公司武裝作業》,人民政協網,2015年11月25日,http://www.rmzxb.com.cn/c/2015-11-25/633315.shtml
[⑩] 劉德炳:《現代“鏢局”的2000億生意》,載《中國經濟周刊》2010年第50期,第49頁。
[11] 宿亮、鄧媛:《中國民營安保公司“出海”記》,參考消息網,2015年11月27日,http://ihl.cankaoxiaoxi.com/2015/1127/1010198.shtml
[12] 《山東華威保安集團與南非雷德公司簽訂戰略聯盟協議》,華威保安官網,2013年11月29日,http://www.hwbaoan.com/news/N_810.html
[13] 劉暢:《中國武裝安保與歐美競爭,曝曾在蘇丹營救人質》,環球網,2013年10月25日,http://mil.huanqiu.com/paper/2013-10/4488522.html
[14] 姚亞平:《華信中安:探路中國武裝保安護航》,載《中國遠洋航務》2015年第7期,第25頁。
[15] 《中國安保企業在海外有諸多優勢》,載《南國早報》2013年2月2日,第19版。
[16] Andrew Erickson and Gabe Collins, “Enter China’s Security Firms,” The Diplomat, February 21, 2012, http://thediplomat.com/2012/02/enter-chinas-security-firms.
[17] 《領事館數據述說2015年中國境外領事保護與協助案件總體情況》,中航國旅旅游網,2016年5月10日,http://www.zhgl.com/zixun/184992_1004401.htm
[18] Evan Ellis, “China’s Cautious Economic and Strategic Gamble in the Venezuela,” China Brief, 2011, p. 10.
[19] 戴高城:《中國企業海外員工遇襲地圖:超過60%發生在非洲》,澎湃新聞網,2015年11月22日,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1399941
[20] 和靜鈞:《保護海外工人能否派駐安保公司》,載《武漢晚報》2012年2月5日,第19版。
[21] 《李克強在安哥拉召開海外民生座談會時強調 更加注重海外民生工程建設 維護海外企業公民合法權益》,外交部,2014年5月9日,http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/ zt_674979/ywzt_675099/2014zt_675101/lkqzlfwss_675135/zxxx_675137/t1154180.shtml。
[22] 外交部:《盤點2015,期冀2016—外交部舉行領事工作國內媒體吹風會》,中國領事服務網,2016年2月3日,http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lqbb/t1337887.shtml
[23] 宋方燦:《外交部領保中心主任:走出國門有六大風險,需打造“大領保”》,中國新聞網,2015年4月13日,http://www.chinanews.com/hr/2015/04-13/7204445.shtml
[24] 俞飛:《中企海外投資安全憂慮何解》,中國經營報網,2015年11月28日,http://www.cb. com.cn/economy/2015_1128/1154426.html。
[25] 蔣凱、葉小嬌:《2009年海外中國公民安全形勢及對策分析》,載《前沿》2010年第17期,第27頁。
[26] Mathieu Duchâtel, Oliver Bräuner, and Zhou Hang, “Protecting China’s Overseas Interests: The Slow Shift away from Non-interference,” SIPRI Policy Papers, June 2014, p. 13.
[27] P. W. Singer, “War, Profits, and the Vacuum Of Law: Privatized Military Firms and International Law,” Columbia Journal of Transnational Law, Vol. 42, No. 2, 2004, p. 541.
[28] Amol Mehra, “Bridging Accountability Gaps - The Proliferation of Private Military and Security Companies and Ensuring Accountability for Human Rights Violations,” Pacific McGeorge Global Business & Development Law Journal, Vol. 22, No. 2, January 2010, pp. 328-329.
[29] 宋世峰:《私人軍事和安全公司的國際法地位述評》,載《探索與爭鳴》2009年第3期,第70頁。
[30] 王鷹、王越琳:《風險全球化中的民事安全:中國海外權益的非政府安全保衛》,載《中國公共安全(學術版)》2011年第2期,第40頁。
[31] 夏莉萍:《海外中國公民安全風險與保護》,載《國際政治研究》2013年第2期,第13-14頁。
[32] 李衛海:《中國海上航運的安保模式及其法律保障——以應對21世紀海上絲路的海盜為例》,載《中國社會科學》2015年第6期,第146頁。
[33] 張進紅:《中國保安企業開展海外業務的法律與監管》,載《重慶大學學報(社會科學版)》2015年第2期,第117-119頁。
[34] 賴競超:《中國“保鏢”在海外:以退役特種兵為招牌 不允許配槍》,鳳凰網,2015年4月16日,http://news.ifeng.com/a/20150416/43568245_0.shtml
[35] 趙秉志:《新刑法典的創制》,北京法律出版社1997年版,第178頁。
[36] 趙可金、李少杰:《探索中國海外安全治理市場化》,載《世界經濟與政治》2015年第10期,第154頁。
[37] 李衛海:《中國保安企業開展海外業務的法律與監管研究》,北京法律出版社2015年版,第177-183頁。
[38] 國際上有關私人保安公司槍支管理與使用問題的相關規定主要包括《蒙特勒文件》、《私營保安公司國際行為守則》、《私人安全服務供應商國際行為準則》、《關于對在高風險區域的船上提供獨立簽約的武裝保安人員的私營海事保安公司的臨時指南》、《武裝保安合同》等。
[39] Rodney Bruce Hall, “Private Authority: Non-State Actors and Global Governance,” Harvard International Review, Vol. 27, No. 2, 2005, pp. 69-70.
[40] Moshe Schwartz, The Department of Defense’s Use of Private Security Contractors in Afghanistan and Iraq: Background, Analysis, and Options for Congress, Congressional Research Service Reports, Washington, D.C.: Library of Congress Press, 2011, pp. 18-20.
[41] Rita Abrahamsen and Michael Williams, “Security Privatization and Global Security Assemblages,” Brown Journal of World Affairs, Vol. 18, No. 1, 2011, p. 171.
[42] Old?ich Bureš, Private Security Companies: Transforming Politics and Security in the Czech Republic, London: Palgrave Macmillan, 2015, pp. 13-34.
[43] Kjell Bjork and Richard Jones, “Overcoming Dilemmas Created by the 21st Century Mercenaries: Conceptualising the Use of Private Security Companies in Iraq,” Third World Quarterly, Vol. 26, No. 4/5, 2005, pp. 781-782.
[44] Andrew Erickson and Gabe Collins, “Enter China’s Security Firms,” The Diplomat, February 21, 2012.
[45] 張進紅:《中國保安企業開展海外業務的法律與監管》,第118頁。
[46] 賀紅梅:《我國保安業風險防范與控制探析》,載《湖南社會科學》2007年第3期,第131頁。
[47] 朱得旭、李姊靚、陸曉妹:《德國保安業法規評析》,載《中國公共安全》2007年第6期,第26頁。
[48] 李衛海:《中國海上航運的安保模式及其法律保障——以應對21世紀海上絲路的海盜為例》,第151頁。

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