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時評 COMMENTARY
周玉淵:非洲債務問題的真相與出路
周玉淵 2021-04-09


        據肯尼亞媒體2月5日報道,盧旺達總統卡加梅在出席胡佛研究所網絡會議時指出,關于中國對非洲國家債務的話題很多,但很少有人提及巴黎俱樂部,實際上巴黎俱樂部等來自北美和歐洲的機構給發展中國家提供了大量貸款,而中國從未強迫任何國家向其貸款來積累債務。

        從20世紀80年代的債務危機,到新冠疫情下的債務風險,債務問題是非洲國家發展過程中的重大問題。尤其是近十年來,非洲外債的來源、構成和可持續性指標正在發生結構性變化,國際社會對非洲債務問題的關注焦點也從西方國家轉向中國。然而,當前專業和共有認識的缺乏也催生了各種謠言、謬論和陰謀論,尤以“中國債務陷阱論”為甚。唯有正確認識非洲債務問題的根源以及中國對非融資的本質,才可能為應對非洲債務問題找到有效方案。


2021年3月12日,非洲開發銀行發表報告指出,2020年非洲經濟因新冠肺炎疫情影響萎縮2.1%,2021年將恢復增長。該報告稱,疫情導致非洲國家債務激增, 債務問題對于恢復增長至關重要。圖片為拍攝于2020年2月13日的肯尼亞首都內羅畢街景。


非洲債務問題的根源

        20世紀70年代以前,非洲國家并不存在債務問題。然而,在獨立后短暫經濟繁榮的刺激下,非洲國家大多采取擴張性財政政策,導致其外部融資需求快速上升。同時,存于西方金融機構的石油財富也促成了資本的外借需求,非洲成為新的目的地。兩者共同作用下,非洲債務開始快速增長。1970~1987年,非洲國家外債總額(不包含逾期債務)從80億美元升至1740億美元,外債償付額從不到10億美元增加到180億美元,外債負債率從16%劇增至70%,外債出口比從73%增加到322%(目前國際上比較公認外債存量與出口收入的比值安全線為100%)。大規模債務危機最終在上世紀80年代末爆發,隨之而來的是非洲大陸“失去的十年”。由此,非洲債務從不是問題開始成為重大問題。

        21世紀初,國際金融機構推動的“重債窮國倡議”“多邊債務減免倡議”使大多數非洲國家獲得外債減免,非洲國家的債務重新回歸至可持續水平。然而,自2009年美國次貸危機以來,非洲國家債務規模再次出現大幅增長,債務負擔和可持續性風險明顯上升。根據世界銀行《2021年國際債務統計》,撒哈拉以南非洲是世界范圍內債務增長最快的地區。截至2019年底,非洲國家外債存量達到6350億美元,比2008年時增加了兩倍多。2020年,受新冠疫情影響,國際貨幣基金組織(IMF)將肯尼亞等的債務風險等級從中等風險調至高風險,從而使處于債務困境和高風險狀態的非洲國家數量達到20個。

        非洲債務問題有著深刻的國內和國際根源。一方面,債務需求和供給關系是非洲國家債務產生的結構性根源。在需求端,非洲國家對外部融資存在著強烈的需求。20世紀80至90年代非洲國家外債的快速增長正是來自于其不斷擴大的財政支出和國家發展需求。21世紀以來,非洲經濟開始恢復和快速發展。非洲國家紛紛提出中長期國家發展規劃和經濟轉型戰略,大力推動基礎設施建設、資源開發和工業化。這進而帶動了融資需求和債務的快速增長。在供給端,2009年以來,低利率、國際金融工具的創新、新興國家對外投融資能力的提升、非洲投資潛力的上升等一系列因素,推動著資本向非洲轉移。這集中表現在來自包括歐洲債券、商業銀行在內的私人金融機構(主要是歐洲債券持有人,相對于多邊金融機構、雙邊官方貸款以及商業銀行等,歐洲債券是當前非洲國家重要的融資渠道)以及新興國家的貸款快速增加。

        另一方面,國家債務管理與國際因素的相互疊加是非洲債務問題的系統性根源。債務本身不是問題,但如果利用和管理不好,則有可能帶來問題。20世紀80至90年代的非洲債務危機與一些國家盲目地、“不負責任”地舉債有很大關系。同時,對外部的依賴和經濟的脆弱性導致非洲國家極易受到外部因素的影響。世界經濟波動、國際商品價格下跌、出口和外匯收入減少、資金流出、貨幣貶值、利率變化等都會對債務形勢帶來影響。最有代表性的是,美元利率的升高被認為是壓倒上世紀80年代發展中國家債務危機的“最后一根稻草”,即著名的“沃爾克沖擊”。因此,國內和國際因素疊加的程度最終決定了債務問題的嚴峻程度。2009年美國次貸危機引發的西方經濟衰退、2014年新興經濟體的結構轉型以及隨之而來的大宗商品價格暴跌、全球通脹等一系列因素,對非洲國家債務帶來深刻影響。2020年突如其來的新冠疫情危機對非洲國家本來就脆弱的財政狀況和收支平衡帶來嚴重沖擊,導致債務風險急劇上升。如何緩解非洲國家的流動性危機、預防無序的違約和更加復雜的債務重組,正成為國際社會面臨的重要挑戰。


所謂“中國債務陷阱論”的本質

        債務問題的產生是國家發展進程中的正常現象。然而,近年來,非洲債務問題被明顯夸大。在非洲債務問題上開始出現各種謬論、陰謀論和反智主義論調,諸如“中國債務陷阱論”“資源掠奪論”等。

        “中國債務陷阱論”最早由印度戰略學家布拉瑪·切拉尼在2017年1月提出。在短短一年時間,這一提法很快傳遍全球。2018年5月,哈佛大學兩位碩士生發表了《中國賬簿外交》的報告,使“中國債務陷阱論”似乎披上了一層“專業”的外衣。同年10月4日,美國時任副總統彭斯在闡述美國對華政策時,指責中國開展“債務陷阱外交”。“債務陷阱論”的核心論調是,中國主動向債務困難的國家發放抵押貸款,在其無法償還債務時,獲取其資源或戰略資產。另外,與“債務陷阱論”相呼應,一些論調則把非洲的債務負擔和可持續性風險歸咎于中國。

        “中國債務陷阱論”引起了非洲國家和國際社會的高度關注。非洲國家精英對“債務陷阱論”的本質有清醒認識。肯尼亞、盧旺達、安哥拉、贊比亞等國的領導人和官方都在不同場合有力駁斥了“中國債務陷阱論”。國際學界和研究機構也開始對其進行專業的研究。研究最終證實了一個事實:不存在任何一例中國利用債務償還困難攫取他國資產或資源的案例。美國約翰霍普金斯大學黛博拉·布羅蒂加姆教授及其團隊對斯里蘭卡、吉布提、委內瑞拉、安哥拉等國債務狀況進行了深入研究,通過詳實的數據和事實證明了“中國債務陷阱論”根本不存在。另外,蘭德公司等均發表過駁斥“中國債務陷阱論”的報告。

        “債務陷阱論”實質上是西方以及印度等國攻擊和抹黑中國的重要抓手。隨著“一帶一路”的推進和中國影響力的上升,西方和印度等國對中國越來越敏感。最近法國外長再次大談“中國債務陷阱論”。這意味著“債務陷阱論”在西方國家依然有很大的市場。

        盡管“中國債務陷阱論”已經被證實毫無根據,但其卻帶來了很大的影響。

        首先,“中國債務陷阱論”等不實論調模糊了非洲債務問題的本質,對正確應對和解決非洲債務問題帶來不利影響。一方面,中國在非洲整體外債中的比重經常被夸大。作為來源之一,中國在非洲整體外債中的比重不到20%,且中國對非貸款主要集中于少數非洲國家。盡管來源于巴黎俱樂部(1956年成立,由美國、英國、法國、德國等22個成員組成。其主要通過集體債務談判處置與發展中國家的債務問題)的官方外債占比相比十五年前明顯下降,但巴黎俱樂部國家私人金融機構的比重卻在快速上升。截至2019年底,私人金融機構已經超過多邊金融機構,在非洲整體外債來源中占最大比重。巴黎俱樂部國家官方融資的減少反映了其對非洲發展投入意愿的下降,而西方國家私人融資向非洲的擴張則正成為誘發非洲債務風險的重要來源。因此,學界的主流觀點是,非洲債務問題與中國的相關性小,將其歸咎于中國的做法是非常不誠實或者別有用心的。疫情期間,贊比亞的債務違約正是對私人金融機構(歐洲債券持有人)的違約。因此,將非洲債務問題歸咎于中國顯然將會導致在應對非洲債務挑戰上出現方向性錯誤。另一方面,中國對非洲提供貸款,是中國支持非洲國家發展的重要體現。中國融資在支持非洲基礎設施、能源、電力、信息通訊、科技等發展需求上發揮了重大作用。可持續發展才是實現債務可持續性的決定性因素。

        其次,“中國債務陷阱論”等不實論調影響著對中國對非合作的認識,甚至成為一些國家制定政策的依據,這為國際社會在非洲債務問題上開展合作帶來障礙。特朗普執政時期,美國極力渲染“中國債務陷阱論”,對國際社會積極應對非洲債務問題帶來了負面影響。法國將“中國債務陷阱論”作為其制定對非政策的重要依據,甚至提出與中國加強“模式之爭”。西方國家對中國的偏見以及大國競爭主導的戰略認知給國際層面的債務合作正帶來影響。例如,一些國家并不愿承認中國參與二十國集團“緩債倡議”的積極貢獻,相反卻以“緩債倡議”為工具指責和攻擊中國、夸大中國的“責任”。這不利于國際團結合作,更不利于真正解決債務問題。

        最后,“中國債務陷阱論”對中非合作帶來了直接的影響。盡管非洲精英對這些不實論調有清醒認識,但普通民眾相對容易受“債務陷阱論”的迷惑。“債務陷阱論”的持續炒作很容易引發當地的疑慮,甚至煽動民族主義情緒。例如,因為債務問題,非洲一些國家暫停或中止了中國貸款支持的項目。因此,理性、正確應對“中國債務陷阱論”,最終還是取決于中國與非洲國家的溝通與合作,尤其是需要非洲社會和民間的正確認識和參與。


非洲債務問題的出路

        非洲債務問題的結構性和系統性根源決定了非洲債務問題將長期存在。非洲國家眾多,發展差異明顯,債務問題的表現和前景也各不相同。債務問題的改善根本上取決于各個國家的發展。因此,應對非洲國家的債務問題必須因國而異、標本兼治、以發展為導向、在國際層面開展合作。

        首先,短期內,應積極支持非洲國家應對債務壓力和流動性危機。疫情應對使國家經濟遭受重創,消耗了有限的財政資源,對本已脆弱的債務可持續性帶來考驗。個別國家如贊比亞的債務違約則引發了外界對其是否會帶來連鎖反應的擔憂。提供流動性支持、保障可持續的資金流入是發展中國家的重要關切。為此,當前應最大程度地執行“緩債倡議”,包括進一步延長緩債期限,推動私人債權人以可比方式參與“緩債倡議”等;支持多邊金融機構充分發揮作用,包括增加IMF特別提款權的分配以及世界銀行的發展融資。

        其次,通過綜合發展合作為非洲國家提供支持,提升其應對債務問題的能力。債務救助只是短期之舉,疫情后的債務管理和治理才是真正挑戰。因此,國際社會應該立足長遠,著力幫助非洲國家實現經濟恢復和提升發展能力。

        再次,國際債務治理的有效性正在成為影響非洲國家債務問題的重要因素。在應對非洲等發展中國家的債務問題上,國際社會逐漸形成了國際金融機構和巴黎俱樂部主導的國際債務治理體系。盡管這一體系在推動債務減免上發揮了積極作用,但其也存在著較大的缺陷和不足。其主要以債務為中心,即以控制國家支出的方式來維護債務可持續性。這一定程度上抑制了國家經濟潛力的釋放。這樣的債務救助不是系統性和綜合性地提供發展支持。因此,疫情后國際社會應加強在國際債務治理上的磋商合作,加強與私人金融機構、新興國家的協調合作,發揮各自的比較優勢,為非洲債務問題的解決提供系統性、綜合性的方案。國際社會應該以當前二十國集團框架下的《緩債倡議后續債務處理共同框架》為基礎,構建共同認可和相互尊重的集體債務治理體系,為應對和解決非洲等發展中國家的債務問題提供有效方案。


本文刊登在《世界知識》2021年第7期



文獻來源:世界知識公眾號,4月9日


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