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啟動海上絲綢之路建設南海和平之海
蔡鵬鴻 2015-02-19
簡介
      作為構建全方位對外合作新格局的戰略構想,“21世紀海上絲綢之路”正進入規劃落實倒計時。為推動絲路建設,中國政府牽頭創建了亞洲基礎設施投資銀行,注資400億美元啟動了“絲路基金”,或許還有更多的項目昭示天下,要與亞歐非國家共享發展機遇,沿線許多國家大多表達了積極參與的態度。
正文
      “21世紀海上絲綢之路”猶如即將拔錨揚帆的巨輪,讓古老的絲綢之路煥發青春,更要構筑嶄新的秩序系統。但是,出航之前很有必要對于可能面臨的風險和挑戰進行評估,找到克服挑戰的工具,讓沿線各種矛盾得以緩解、抵牾情緒得以消除、對立要素得以融合。筆者以為,可能牽動全局的難點及其提出的挑戰,或許就在自家的門口,這就是,如何有效地清除南海問題形成的若干障礙,平衡維權維穩的尺度、協調南海周邊國家的關系,將南海地區塑造成和平穩定與合作共贏之海,以利于這艘巨型航船順流南下,遠渡重洋。
一、南海問題引發的挑戰及其原因
      中國政府最初是向東南亞地區提出共建“21世紀海上絲綢之路”這一倡議的。其背景是,東亞地緣政治格局進入了新的整合與發展時期,周邊海上安全環境呈現出前所未有的新內涵、新條件和新趨勢,其中許多不安定因素大多匯聚于南海及其周邊地區。它們給全面落實“21世紀海上絲綢之路”的戰略構想形成若干挑戰。
      1.變動中的地區秩序和地緣戰略格局對南海問題的解決帶來困難,對實施海絲之路的戰略構成挑戰。戰后形成的全球性和區域性地緣戰略格局正處于深刻變化之中,在這樣的背景下,南海地區盡管在地理空間上只是整個大區域中的一部分,但這里是地區政治、外交和安全諸類矛盾的交匯處,也是大國政經利益和矛盾交織之地,人們擔心這里成為大國博弈、爭奪霸權的“大熔爐”[①],大國之間相互爭斗,爭奪主導權,有引發戰爭的危險。

      2.海絲之路惠及周邊政策遭遇的挑戰。近年來,我國在南海地區的海洋權益繼續受損。中國的島嶼被菲越馬文等國家占領,他們不僅強行開發油氣資源,有的還要強力阻撓中國企業在西沙群島所轄的中建南海域進行正常施工、有的在南沙海域抓扣毆打中國漁民。中國在海洋權益受損的新條件下,海上絲綢之路及其配套措施在更多惠及周邊時,是否也要善待有關爭議方?
      3.法律上引起的挑戰。自從菲律賓2013年提出所謂的“仲裁案”后,國際上對南海斷續線的法律地位和法理依據出現了一系列的質疑聲,一些人借機惡意攻擊中國的南海政策及實際行動,中國已經成為南海眾多矛盾的主要方,正處于南海漩渦的中心。現在越南也要步菲律賓后塵,向國際司法機構提出仲裁。甚至連印尼也認為,南海斷續線切入納土納群島,影響印尼的“領土完整”,印尼軍方因此要加派軍力“駐扎”納土納群島。中國能否借助海上絲綢之路,避開南海法理斗爭的風口浪尖?
      4.“東盟抱團”新趨勢。根據東盟的規劃,2015年是建成東盟共同體的目標年,盡管因其內部原因而將共同體建成的目標推遲到2015年底完成,但是,為實現東盟共同體,東盟內部對一些尚未達成一致的爭論問題保持高頻率的協調步驟,其中包括如何統一南海政策。現在東盟國家在南海問題上的看法趨于一致,基于國際法解決爭端的觀點形成共識,東盟與中國在南海問題上的分歧或“不一致”正成為影響南海問題的新因素,東盟抱團對我的新趨勢不容忽視。
      5.地緣政治上,這里已經成為中美角力的新高地。南海問題長期來并未成為影響中美關系的核心障礙,即使冷戰期間1974年發生過西沙海戰,美國當時保持沉默,在前盟友南越海軍潰敗之際竟然“見死不救”,不肯伸手拉一把。但是,2010年以來,美國放棄了長期奉行的所謂“不介入政策”,開始轉向“選邊站隊”,傾向性政策表達日益清晰。2014年初,美國國務院高官公開指責中國的南海政策,不久之后又針對中國拋出“凍結南海行動倡議”,到2014年末,美國國務院發表官方報告《海洋界限:中國的南海主張》,毫不含糊地支持菲律賓的南海仲裁案。美國在南海問題上,公開站在中國的對立面,公開否認中國的南海斷續線,公開聲稱美國在南海擁有國家利益,奧巴馬甚至公開聲明美菲同盟關系就是美國的核心利益,南海似乎已經成為美國核心利益的組成部分。奧巴馬行政當局甚至向越南解除部分致命性武器,鼓勵越南對抗中國。美國政策變臉,日澳等盟國見色行事,紛紛指責中國的南海政策,急急拉攏菲律賓越南,迫不及待地向他們提供軍事裝備。南海已經成為中美地緣政治角力的新高地。
      形成這些挑戰的基本動因是什么?從對海上絲綢之路途徑的印太特別是南海的海上環境看,崛起中的新興大國中國在亞太地緣經濟格局中的引領作用令人矚目。中國已經是一個經濟總量居世界第二位的大國,未來幾年之內上升到第一位的趨勢不會改變。中國經濟實力的增長和國際地位的上升,不僅有開展具有自身特色大國外交的需求,也有發展與大國地位相適應的軍事力量。中國的海軍力量日益強大。為維護國家的核心利益和海外利益,中國既要沖破海上遏制,還要獲得近海遠海制海權。在東亞地區,民族主義情緒在一些國家內部發酵,一方的行動有可能導致另一方采取反行動。美國趁機提出了亞太新戰略,要實現再平衡,試圖以各種手段維持現有秩序,保障美國的霸權地位得以繼續維持。
二、對新局勢下南海問題的新認識
      我國新一屆政府領導人向東南亞地區提出21世紀海上絲綢之路倡議,是其對南海新態勢、新趨勢有了充分了解的基礎上提出的。習近平主席清楚地知道,中國同相關國家關系“因南海問題面臨嚴重困難”。[②] 因此,21世紀海上絲綢之路這一倡議是建設南海和平之海的偉大指引,對南海動蕩局勢將發揮無可取代的緩解作用,因此也是對地區和平與安全做出的重大貢獻,
      筆者以為,提出這一倡議的基本判斷是,要實現中國夢這個大戰略,周邊穩定是第一位的,而要穩定周邊,則必須在外交上主動謀劃、努力進取,以適應變化中的新局勢,這就是,以軟實力對沖外部勢力的硬介入、以親誠惠容理念及建設性倡議處理好同菲越等國發生的有關問題,為中國同南海周邊國家關系的健康發展創造條件。這一創舉來之21世紀海上絲綢之路戰略構想,它是中國政府從戰略高度重視周邊外交的產物,它不只是對“繼續韜光、積極作為”外交戰略的延續,更是對近年來國內國際的各種正面要求做出的一種突破性回應,讓國內民眾看到了維護國家主權、民族尊嚴的堅定意志,向國際社會表達了中國愿意積極承擔國際責任解決地區熱點的姿態,讓周邊國家深切感受到可以分享中國發展機遇的中國氣派。
為使21世紀海上絲綢之路這條“巨龍”乘風揚帆,一路順風,須對新局勢下的南海問題再思考,并在取得新認識的基礎上,趁風使帆,建設包括南海海域在內的海上合作新秩序。
      首先必須再次確認,中國在歷史和法理上對南海島礁及附近海域擁有主權和管轄權。浩渺的南海及其璀璨的島礁始終是鑲嵌在中華國土上閃爍的明珠,自古以來一直見證并守護著浩浩蕩蕩往來于海上絲綢之路上的中國船隊。當下,任何外國不要幻想中國會拿核心利益做交易。
其次,中國崛起讓中國具有了一定的經濟優勢,但是這并不是說中國在經濟和軍事上獲得了絕對優勢。有人說,國家駕馭海洋的能力可以根據硬實力的指標加以判斷。當古代中國較之其他國家的經濟更加發達、文明程度更高的時候,中國的制海能力強。可是,國家一旦出現衰弱,從海上通路上開始收縮,西方海洋大國立即撲向東方,從海上絲綢之路的另一端逆向行駛,瘋狂地奔向中國,南中國海首先遭殃,本土受凌辱、遭宰割。現在,科技發達和人類文明程度到達歷史的巔峰,國家間的競爭占優條件和事物發展的內在邏輯完全不同于古代。盡管中國崛起為世界經濟老二,但是中國國際地位的兩重性十分顯眼,尚未擺脫發展中國家的帽子。作為發展中國家,中國保持一心一意謀發展的戰略鼎力不變,以保障中國的根本利益得以獲得、保持和延續,保障中華民族的偉大復興得以實現。鑒于此,在對外關系上,中國要設法把可能導致沖突的因素限制在必要的底線上,以確保中國夢的實現有一個穩定、和平的發展環境。
      第三,與此同時,隨著中國在國際上的大國地位得到承認,中國甚至已經被視作是超級大國,中國堅定了建設海洋強國的堅強意志。由此可以認為,中國的戰略重心難再集中于國內發展、國內建設。中國同外部世界的經濟、人文交往和互動關系,密切和頻繁程度業已達到了歷史最高水平,以至于中外兩方無法輕易割裂,中美之間不能割裂、中日之間也不能割裂,中國與南海周邊更是如此。由于中國迅速上升為全球矚目的“大塊頭”,外部世界和周邊國家對中國“冷眼”相看或許屬于正常。當中國這個新崛起的“大塊頭”自己似乎還沒有完全意識到或者準備好的時候,它同外部世界打交道的過程中可能會有某些不成熟或者行為欠佳的表現。我們最早劃定南海斷續線,這無疑是英明遠見之舉,但是缺乏緊接著的后續行動,為什么不在西沙海戰大捷之后迫使南越政府把斷續線改畫成直線?美國那時在南海問題上對南越根本不給力嘛。鄧小平三十年前說過,我國同一些國家在南沙地區存在領土爭議,解決的辦法有兩個,一是使用軍隊把這些島嶼統統奪回來,一是擱置爭議,共同開發。在中國現在面臨一個與過去不同的戰略機遇期的時候,鄧小平的諍言依然有效。現在中國這個大塊頭對海洋權益的重視程度超過以往任何時候,加上南海東海的爭議事件,中國被迫提升軍事力量以及可能的干預能力,因此可能遭遇來自區域內或區域外各種勢力的懷疑和反對,在他們無法理解中國的和平發展用意之前,他們有可能傾向于把中國的言行解讀為“擴張”甚至“威脅”,中國因此同美國這個超級大國、其他利益相關者以及南海爭端方發生的競爭及其內涵也就增加了其他多種負面因素。我們反對零和博弈,反對權力競爭,但是對方并不認同。于是中國面臨沖突因素上升的局面。在運籌21世紀海上絲綢之路的時候,對此應該心中有數,要為應對地緣政治和權力競爭準備投入更多的資源、力量和智慧。
      第四,在南海問題上要有打一場法律持久戰的思想準備。近些年來,中國在固有領土西沙群島及其附近海域施工、在1948年公布的南海斷續線內驅趕外國勘探船只、堅持“不接受、不參與”菲律賓單方面提起的南海問題仲裁案。對于此類行動和表態,國際上一些人和國家抱怨中國外交咄咄逼人,非常強勢,而國內一些民眾則認為,中國硬實力指標以及強大的海上力量足以收回被占領的島礁,可是,中國似乎還是按兵不動,不少人由困惑、抱怨而直截了當地提出批評,認為中國外交太軟。一強一弱的說法形成鮮明對照。筆者以為,為要順利推進21世紀海上絲綢之路這一偉大工程,不能用短平快方式解決南海爭議問題,而要做好打一場法律持久戰的思想準備。采用法律方法,就是通過確定島嶼歸屬和劃分大陸架、專屬經濟區的分界線以及國家間海上國界線來確定各自的主權和海洋管轄權,消除主權爭議和海洋權益紛爭。從國際法層面來看,國際海洋法的發展進程本身也是產生南海海域爭議的一個特殊因素。越南曾經公開承認中國在南海地區擁有主權和海洋管轄權,后來否定自己的聲明,就是明證。但是,眾所周知,法律畢竟是一個相對穩定的制度,一旦制定后就難以再行修改,即使存在修改的必要性和可能性,實施和完成過程也需要很長的時間,從這個意義上講,法律僅僅是一把靜態性的尺子,法律斗爭將是一個長期的過程,解決問題不可能一蹴而就。當前,在各國都可以利用國際法提出各自主張的背景下,南海依法劃界將是一場曠日持久的談判,因此,即使從技術層面來分析,法律方法也將是一個長期的過程。既然21世紀海上絲綢之路不是一個短期行為,而是一項長遠的戰略,那么我們不僅要以法律方法來捍衛南海的海上權益,還要以此來推進21世紀海上絲綢之路發展。
      第五,提供公共產品應有時不我待的緊迫感、關懷度和細膩心,否則將影響構想的實施。公共產品當然包含諸多內容,包括基金、機制等,比如亞洲基礎設施投資銀行,經中國倡導建立后,備受東盟國家的歡迎。現在我們應有更多的憂患和惠及周邊意識,讓這些倡議盡早落實。中國在多個場合多次提出“中國—東盟海上合作基金”,但是一些東盟人士依然不明確如何申請和使用,缺乏透明度和宣傳力度。“中國—東盟海上合作基金”是推進21世紀海上絲綢之路的重要支撐力量,東盟國家一些學者傾向于申請海上聯合執法訓練、航運安全等課題。但是,由于誤解或者透明度不夠,也有的學者猜測,中方可能比較傾向于提出不敏感的課題,如生物多樣化保護等問題。在實施構想過程中,中國應該加快步子,多多提供一些更加務實的操作渠道以及細致的操作措施,順利推進新海上絲綢之路計劃。
三、利用海絲之路把南海建成和平之海
      歷史經驗揭示,無論陸上還是海上,建長城都不可能一揮而就。有道是,千里之行,始于足下。陸上長城破土于腳下,由近及遠,國家主權范圍內的陸上長城,甚至可以由遠而近構筑,遠近兩地相向而行。但是,海上筑長城——構筑跨越洲際的海上絲綢之路,戰略上可以謀劃遠達千里甚至萬里以外的大方向,但是,“破土動工”即航船或船隊出發只能起始于一國的海岸,起航于本國的港灣,首先從南海地區的海上通道出發,再出海峽進入更遠地方。那么,在上文分析海絲之路在南海地區面臨的挑戰、以及對南海問題樹立新認識之后,下文研討應對之策,看看如何利用海絲之路把南海建成和平發展、穩定安全之海。
      1.應該思考建設區域過渡期秩序的南海海洋合作機制。變動中的地緣政治格局并未觸發中美等大國發生傳統意義上的軍事對抗,相反,這些國家試圖建立互為接納的區域過渡期秩序。在這樣的大趨勢和背景下下,南海周邊國家必定要逐漸融入新的潮流,同大國一起走向新型的區域政治秩序之中,甚至是安全合作架構之內。形成中的新型政治與安全秩序,或許還不能說是一種持久穩定的亞太秩序,但這是一種特有的亞太大環境,在其中,大國都有互相接納對方的愿望。盡管亞太地區尚未建立具有約束性、機制化特征的安全區域機制,但是冷戰時期亞太大國相互排斥、冷戰之后相互防范的嚴峻氣氛已經緩和,安全領域的相互接納成為事實,美國已經認定中國在全球和區域事務中發揮不可或缺的結構性作用,中國也已經接納美國進入東亞合作軌道,亞太地區新型的過渡期秩序正在形成之中。因此,從大的格局看,南海地區發生的問題,根本上是過渡期大國之間相互展示決心的表現。美國作為守成大國一定要維持其既有的主導地位,會同其盟國和伙伴國家對崛起中的國家加以制約甚至遏制,比如,他們采取密集型攻擊方式,不斷地指責中國的南海政策和行動,面對這樣的壓力,中國也必定要做出反應,否則,中國的國家形象和國家利益就會遭遇傷害和損失。中國應該利用海上絲綢之路倡議這一難得的機會,通過同相關國家建立政治和軍事互信機制,包括非傳統安全合作等,讓中國的和平發展、合作共贏理念和政策實踐在推行海上絲綢之路進程中首先在南海地區推廣、實現。
      2.海絲之路應該是主動謀劃、努力進取這一新型外交的實踐者。通過海絲之路注入必要的資金非常重要,把親誠惠容的理念轉化為具體措施更有意義。在中國對東盟政策中,我們經常采用換位思考的方法,要設法讓對方獲得具有舒適度的結果。這要求我們對待南海周邊國家要“親”,達到親切、親和的水平;要“誠”,應做到心中有誠意,做事要誠懇;要“惠”,就是要實現優惠、優待、互惠;要“容”,就是要有風度和深度,對待南海周邊國家,特別是反對過我的國家,要有關懷、容納之心。在操作層面,中國在東盟國家設立產業、經貿合作區時,可考慮盡可能讓利東盟方;考慮東盟國家在中國設立產業園區時,也應盡可能讓利東盟方。東盟國家提出,親誠惠容四字應以惠為核心。我們在踐行四字方針時,應以消除貿易赤字為先、以對方感受實惠為先。
      3. 利用海絲之路深化中國東盟海上合作。其實,中國東盟海上合作已經提上議事日程。從中國方面看,對南海周邊國家應該加強海軍外交,增加海軍港口訪問。隨行軍樂隊可在甲板招待東盟國家民眾,也可上岸表演,海軍醫療船的醫生可進入社區提供服務;隨時準備向東南亞國家提供海上搜救、防災、救災行動。從安全上看,中國在南海,應強化南海前沿軍力部署和軍事存在,旨在提高威懾水平。加強中國東盟海上合作應精心籌劃,使之成為中國東盟合作新亮點。抓緊磋商,盡早啟動2015年為“中國-東盟海洋合作年”。中國東盟海上合作應是長期的年度合作項目,起始之年,應著重于非傳統安全合作;以共同建設21世紀海上絲綢之路引領海洋經濟、海上聯通等領域的交流與合作。
      4. 在南海地緣經濟地緣政治上,中美存在角力,但是,中國應有同美國合作的自信。中國現在已經明確不再依賴某個中心國家如美國作為關鍵,更加強調周邊。中國周邊外交繼續保持“東盟為中心”,發揮東盟的核心作用,以反制美國拉攏中小國家的企圖。美國正試圖使那些被拉攏的國家成為其籌建對抗性集團中的一分子。中國反其道而行之,建立21世紀海上絲綢之路主要通過不結盟但廣結伴的方式實現。要努力通過這個方式,致力于將南海周邊國家引導到相互依賴度高、關系緊密到不可分離的程度。
      5.利用區域機制搭建南海和作平臺
      首先,中國堅持相互尊重、互不干涉內政的原則同沿線國家發展關系,在南海周邊不謀求勢力范圍,設法利用現有的區域合作機制,把這些國家和地區串聯起來,搭建戰略平臺。當前著力于南海周邊東南亞地區,著力于經濟合作機制。首先,利用中國—東盟自貿區合作平臺,把海上絲綢之路議題列入中國東盟合作進程。中國-東盟自貿區都是雙方各自對外建立的第一個自貿區。經過幾年的運行,取得了巨大成就,目前正進行中國-東盟自貿區升級版談判。建議升級版談判議程應包括建設21世紀海上絲綢之路以及相關的海上基礎設施建設項目。其次,利用亞太經合組織(APEC)平臺,把陸上絲綢之路經濟帶和海上絲綢之路兩大構想連接起來,使中國新一輪改革開放鴻雁在亞太地區最重要的政府間組織中最先展開兩翼。2015年APEC主辦方時菲律賓,中菲兩國應在落實習近平主席同阿基諾總統會晤精神,盡早讓中菲關系轉圜。中國應該積極支持菲律賓辦好APEC年會,把構建絲綢之路同建設南海和平之海列入會議的合作議題。第三,利用并整合現有功能性合作機制和項目,把絲路基金使用的優先方向確立在南海周邊,在2015年抓緊公布若干項目,作為示范和引領。亞洲基礎設施投資銀行項目同樣如此,時不我待,及早運營;條件成熟的話,還可以同東南亞國家另行組建“絲綢之路開發銀行”、“開發基金”、“投資基金”、“風險基金”等跨國金融機構。
      總之,“21世紀海上絲綢之路“設想構成了中國面向太平洋印度洋全方位對外開放的戰略新格局和周邊外交戰略新框架,然而,構建“海上絲綢之路”不可能舍近求遠,只能以近及遠,中國東部海上沿線特別是南海周邊是第一位的。在周邊海上局勢動蕩、安全環境趨緊的背景下,中國強力推行海上絲綢之路系統工程,以看得見摸得著的項目施惠周邊,釋放的信號十分明確,中國要同南海周邊國家共同建設和平安全合作共贏之南海

文獻來源:《當代世界》


注釋:

[①] 羅伯特·卡普蘭(Robert Kaplan):《亞洲大熔爐:南中國海與太平洋穩定的終結》(Asia Cauldron: The South China Sea and the End of a Stable Pacific)。
[②] “習近平同菲律賓總統阿基諾簡短交談”,《人民日報》 2014年11月12日 02 版。

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