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時評 COMMENTARY
新冠疫情對全球發展治理的影響
張海冰 2020-06-30

    新冠肺炎疫情全球蔓延,不僅導致全球經濟嚴重衰退,而且加劇民粹主義和逆全球化趨勢,給全球發展治理帶來空前挑戰。國際社會需要在目標認知、治理機制等方面作出調整,從而將此次疫情作為完善全球發展治理體系的契機。具體來看,以下幾個方面尤其值得關注:

生命安全和生存需求成為突出的發展問題

    受新冠疫情的影響,保障公民的生命安全和滿足公民的生存需求,成為一項突出而緊迫的發展問題。安全和生存等基本人權問題,在全球發展治理目標體系中的地位得到凸顯。這種認知變化將給全球發展治理帶來持久的系統性影響。

    從各國國內層面來看,發達國家和發展中國家應對疫情的治理短板問題同時顯現。如何有效籌集資源控制和應對疫情,為包括婦女、兒童、老人和青少年等脆弱易感人群提供基礎性衛生服務,已經不再只是發展中國家或者脆弱國家獨有的問題,而是成為世界上所有國家普遍面臨的一項挑戰。因此,公共衛生安全將在很長時間里成為各國國內發展的一個優先議題,并最終反映在國家的政治、經濟、外交和安全等政策領域。

    從國際合作層面來看,國際社會長期以來在發展目標的認知上缺乏足夠共識,這種認知差異突出表現在發展中國家在自主選擇發展道路和發展模式時面臨著來自西方大國的干涉。聯合國2030年可持續發展目標之所以最終以包括17個大目標和169個小目標的龐雜指標體系呈現,在根本上就反映出國際社會對于發展的認知存在多元化。此次疫情使得發展的核心問題凸顯出來,讓我們更加深刻意識到保障人的生命安全才是最基礎和最重要的發展目標,即生存權是最根本的發展權,最核心的人權。這也再次證明“發展才是硬道理”這一論斷的深遠意義。沒有經濟發展作為基礎,在疫情之下保持社交距離的基本要求對于貧困人口而言就是一種奢望,保障清潔水、足夠食物和基本衛生清潔用品的供應也將無從談起。因此,對于生存和安全的發展需求在此次疫情后將會變得更加重要,并將有可能深刻影響2030年后全球可持續發展目標的制定。

全球發展治理總體環境急劇惡化

    新冠疫情導致多重危機疊加爆發,第二次世界大戰結束以來,世界首次出現所有地區同時面臨多領域系統性危機。全球發展治理的總體環境急劇惡化。

    首先,按期實現聯合國2030年可持續發展目標的可能性正在喪失。這尤其反映在受世界經濟衰退影響,世界貧困人口數量恐將大幅增加。根據世界銀行2020年6月發布的《全球經濟展望》[1],全球經濟正面臨嚴重衰退,2020年將有7000萬至1億人陷入極端貧困。悲觀情景預測,2020年全球經濟收縮可能達8%,之后在2021年緩慢恢復至略高于1%;其中,新興市場及發展中經濟體2000年收縮接近5%。受疫情影響,不僅一些國家之前所取得的減貧成果將付之東流,而且很多國家在健康、教育、性別等發展領域的進展也將出現倒退。

    其次,世界范圍內的沖突和動蕩加劇,危及可持續發展議程的基礎。國際社會未能利用全球抗“疫”合作降低國際沖突和動蕩,相反,國際社會維和能力受疫情影響大幅降低,地區沖突和緊張局勢將有可能因疫情而加劇。聯合國難民署2020年6月18日發布的難民趨勢報告顯示,2010年以來,全球流離失所者數量幾乎翻了一番,截至2019年年底,達到7950萬人,與2018年底相比增加了70萬人[2]。如果國際社會無法有效控制因新冠疫情和維和力量降低所引發的動蕩,全球難民數量恐將進一步上升,這將進一步破壞實現可持續發展目標的基礎。

    第三,西方國家“內顧”傾向加劇,將持續擴大全球發展治理的融資缺口。2008年國際金融危機以來,很多歐美國家出現日益嚴重的政府債務上升問題。同時,受到國內民粹主義的影響,歐美國家的“內顧”傾向日益明顯。全球發展援助的資金減少或停滯不前已經成為日益突出的一個問題,即使沒有疫情,發達國家的發展資金貢獻已經開始下降。聯合國關于可持續發展目標進展的報告顯示:2018年官方發展援助凈流量共計1490億美元,按實際價值計算比2017年下降 2.7%;向最不發達國家提供的雙邊官方發展援助按實際價值計算比2017年下降3%,其中對非洲的援助下降4%、人道主義援助下降8%[3]。疫情很可能促使西方國家更加關注國內問題,參與全球治理的意愿和能力將會下降。

    第四,經濟民族主義抬頭,世界自由貿易體系面臨巨大挑戰。維護世界自由貿易體系和確保全球宏觀經濟政策穩定,有利于推進全球發展治理。然而,受新冠疫情影響,經濟全球化正面臨新一輪保護主義和經濟民族主義的壓力。疫情強化了各國對供應鏈潛在風險的認知,國家將試圖通過將生產移至最終消費者附近來重組生產鏈和供應鏈,并可能出臺強制措施恢復或擴大具有戰略意義的產業的國內生產。逆全球化浪潮將破壞以精細國際分工為基礎的全球制造業格局,從而改變目前的國際分工格局,發展中國家參與世界經濟的機會將因此受到削弱。

全球發展治理機制亟需重大調整

    新冠疫情是對全球多邊發展治理機制一次沉重打擊。聯合國、世界衛生組織等多邊組織雖在疫情防控上發揮了重要作用,但實際效果卻差強人意。尤其是,責任與權力之間的不匹配,制約了世界衛生組織在阻斷疫情蔓延和減小疫情負面影響方面的作用。此次疫情將推動全球治理機制進行新一輪的改革。

    一方面,面對疫情最需要加強國際多邊合作的時候,國際多邊發展合作機制卻遭遇21世紀以來反全球化和民粹主義思潮最強烈的沖擊。尤其是,2020年4月,美國宣布暫停向世界衛生組織繳納會費,5月29日又宣布將終止與世衛組織的關系。美國對多邊主義和多邊機制的消極態度增加了多邊發展治理機制解體的風險。

    另一方面,國際社會亟需改革全球發展治理機制。其一,G20作為協調全球經濟事務的首要平臺,在全球發展治理中的作用應得到加強。G20在2010年多倫多峰會、首爾峰會開啟了對全球發展議程的關注,在2016年杭州峰會上,發展議題被置于全球政策協調的首要位置。之后的歷屆峰會主席國,無論是德國、阿根廷還是日本,都持續關注發展議題。2020年3月,G20輪值主席國沙特召集了領導人特別視頻峰會,以及衛生部長的視頻對話,對促進全球抗疫合作發揮了重要的積極意義。同時,我們還應當關注的是,美國為將中國排除在外,企圖通過組建由G7 俄羅斯、印度、巴西等組成的新的對話機制來弱化G20。美國此舉對于G20的破壞性影響不容忽視。其二,全球發展治理機制改革應重點解決責任和權力間的不匹配的問題。在此次疫情應對中,盡管世衛組織承擔著領導者和協調者的角色,然而,會員國沒有給予世衛組織足夠的權威和資源履行這一角色。此次疫情也暴漏出國際組織權威性不足、統籌協調能力虛弱等全球治理機制的問題。為此,對國際組織給予更大賦權,增強實施風險監測和應對突發事件的能力,以及促進全球伙伴關系,增強聯合國系統的協調性,應當成為新一輪機制改革的重點。

疫情更加凸顯全球發展不平等問題

    在全球范圍內,因不平等造成的發展鴻溝問題日益加劇,不僅損害經濟進步,而且加劇了不平等造成的社會鴻溝,給政府治理帶來嚴峻挑戰。造成發展不平等的因素復雜多樣,包括性別、族裔、年齡、殘疾、收入等等。不平等現象的持續存在,加大了弱勢群體在資源獲取、機會獲得等方面的不公平。雖然各國新冠肺炎的感染率不盡相同,但受大流行影響,全球186個國家超過12億兒童因學校關閉而受到影響。一些沒有可靠的互聯網接入的學生很難參與數字學習。無論在國家之間,還是一個國家內部不同收入階層之間,都可以看到這種差距。例如,經濟合作與發展組織的數據顯示,在瑞士、挪威和奧地利,95%的學生擁有可用來完成學校作業的計算機,而在印度尼西亞,只有34%的學生擁有計算機。在美國,擁有特權和弱勢背景的人之間存在巨大差距:幾乎所有擁有特權背景的15歲青少年都擁有一臺可供自己支配的計算機,而近25%的弱勢背景青少年卻沒有計算機。盡管一些學校和政府一直在向有需要的學生提供數字設備,如澳大利亞新南威爾士州,但許多人仍然擔心,這場大流行將擴大數字鴻溝。[4]發達國家尚且如此,更大數量的發展中國家的學生在獲得教育的數字設備支持上的境況更加令人擔憂。

    不能否認,信息技術和科技革命正在構筑新的發展鴻溝。以自動化、人工智能、物聯網、大數據等為代表的新一輪科技革命正在深刻地改變著國際產業格局、創新格局和投資格局。新技術帶來產業革命使得發展中國家在全球產業鏈中的弱勢地位呈現進一步固化的趨勢,全球發展差距處于持續拉大的局面。南北數字鴻溝不斷拉大將削弱發展中國家實現產業升級的潛在能力,并導致國際產業分工格局固化的風險。



[1] 世界銀行:《全球經濟展望》,2020年6月。

[2] 聯合國網站:聯合國難民趨勢報告:全球每100個人中就有1人流離失所,2020年6月18日。[3] 聯合國文件,E/2019/68,2019年5月8日。[4] Cathy Li,Farah Lalani:新冠肺炎大流行永久改變了教育,世界經濟論壇網站,2020年05月11日。

[3] 聯合國文件,E/2019/68,2019年5月8日。

[4] Cathy Li,Farah Lalani:新冠肺炎大流行永久改變了教育,世界經濟論壇網站,2020年05月11日



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文獻來源:IDT公眾號,6月30日


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