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作者及其成果
張春
中國在非洲的負責任行為研究
張春 2014-11-20
中非關系 負責任大國 責任共同體 利益共同體 命運共同體
簡介
自亞洲金融危機以來,中國發揮“負責任大國”作用的努力持續深入,中國“負責任大國”的形象日趨豐滿。盡管與在其他地區有諸多共性,但中國在非洲發揮“負責任大國”作用仍有其獨特性,主要體現為三個方面,即:中國一貫主動地、單向地設定自我責任;絕不強加各種消極意義上的責任于非洲;與非洲攜手共同促進涉及中非雙方的國際責任的承擔。但是,中非之間存在有關相互責任的期望差距,特別是非洲更多向中國提出消極意義上的責任要求,為中非雙方帶來潛在不利影響。要夯實中非利益共同體、建構中非命運共同體,就必須完善中非責任共同體建設,特別是遵循一種雙向的、合理的和積極的責任界定。
正文
隨著中國的快速崛起,對中國承擔更多國際責任的呼吁持續上升。需要指出的是,自1997年亞洲金融危機以來,中國主動發揮“負責任大國”作用的努力不斷深入,中國“負責任大國”的形象日趨豐滿。它不僅體現在中國對全球性問題解決和國際體系轉型的貢獻中,也體現中國對周邊地區穩定與發展的推動中,還體現在中國對廣大發展中國家和平與發展的促進中。作為中國外交“基礎之基礎”的中非關系,更是中國在發揮“負責任大國”作用時的核心關注之一。與對全球性問題解決強調“共同但有區別”的責任、對大國強調建構新型大國關系不同,中國在非洲的負責任行為具有三個區別性特征,即:作為領先一步的最大的發展中國家,中國在與最大的發展中大陸打交道時,強調主動且單向地設定自身責任;作為與非洲共享相似歷史記憶的大國,中國從不向非洲強加各種消極責任;作為發展中國家的代表和聯合國安理會常任理事國,中國攜手非洲共同促進涉及中非的國際責任的承擔。正是這三個區別性特征,使中國在非洲“負責任大國”形象的建構努力相對更為成功,也更受非洲人民歡迎。需要指出的是,從建構中非命運共同體和升級中非新型戰略伙伴關系的角度出發,中非需要實現利益共同體—責任共同體—命運共同體的“三位一體”建設,其中責任共同體的建設尤為迫切,不僅僅因為它是聯系利益共同體與命運共同體的核心環節,更因為目前的中非關系仍較少從相互責任和積極責任的角度思考,進而助長了部分不良傾向的發展。
一、中國主動且單向設定自我責任
作為世界上最大的發展中國家,在面對世界上最大的發展中大陸時,中國始終秉承“嚴于律己、寬以待人”的傳統文化,在非洲負責任行為的最大特征是在要求別人承擔責任之前,首先承擔起自身應該承擔的責任。換句話說,中國在非洲的負責任行為,核心是中國主動地單向設定自身對非洲的各類責任。這一特征具體體現在三個方面,即中國對非整體政策發展、中國與非洲國家的雙邊關系及對中國參與中非關系各行為體的責任規范等。
首先,在中國對非政策的整體發展中,自1956年當代中非關系啟動以來,中國始終堅持主動且單向地設定自身責任的做法。
在周恩來總理于1964年提出的對非援助八項原則中,幾乎所有原則都是對自身責任的單向界定,盡管也有少數蘊含雙向責任要求。例如,第四條“提供援助目的不是造成受援國對中國的依賴,而是幫助受援國逐步走上自力更生、經濟上獨立發展的道路”,第五條“所援建的項目,力求投資少、收效快,使受援國能夠增加收入,積累資金”,第六條“中國提供自己所能生產的、質量最好的設備和物資,并據國際市場價格議價,如有不合乎商定的規格和質量者,中國保證退換”,第八條“中國所派出的專家,同受援國自己的專家享受同樣的物質待遇,不容許有任何特殊要求和享受”,等都是明顯的自我責任界定,沒有任何對非洲國家的責任要求。
如下文所述,江澤民和胡錦濤等黨和國家領導人訪問非洲時所提出的對非政策原則有著較強的相互責任意涵。但在2006年出臺的《中國對非洲政策文件》中,再一次體現了中國主動且單向地自我設定責任的“以大事小”傳統。盡管其原則和目標帶著較強的相互性,但在具體的政策領域內,中國政府所倡議的絕大多數政策措施都是中國自身設定的單向責任。例如:中國中央政府重視中非地方政府之間的交往,積極支持雙方建立友好省州或友好城市,促進雙方在地方發展和治理方面的交流與合作;中國政府將采取積極措施為更多非洲產品進入中國市場提供便利,認真實施給予非洲最不發達國家部分對華出口商品免關稅待遇,以擴大和平衡雙邊貿易,優化貿易結構;積極落實中國公民組團赴部分非洲國家旅游的工作,并將根據非洲國家的要求和實際可行性,把更多非洲國家列為“中國公民組團出境旅游目的地”;中國政府愿繼續通過友好協商幫助有關非洲國家解決和減輕對華債務;等等。[1] 總之,整個《中國對非洲政策文件》可被視作中國發揮“負責任大國”作用的典范。
中國主動、單向設定自身責任的最完整和最精煉表述,是習近平主席在2013年訪非時所提出的“真、實、親、誠”四字方針,即:在對待非洲朋友時要“真”,絕不能因為中國自身發展和國際地位提高而發生變化;在開展對非合作時要“實”,只要是中方作出的承諾,就一定要不折不扣落到實處;在加強中非友好時要“親”,“人生樂在相知心”,要通過深入對話和實際行動獲得心與心的共鳴;在解決合作中的問題時要“誠”,要本著相互尊重、合作共贏的精神妥善解決合作中出現的各種問題。[2]
2014年5月5日,在題為《開創中非合作更加美好的未來》的演講中,李克強提出了“461”的中非合作框架,即堅持平等相待、團結互信、包容發展、創新合作等四項原則,推進產業合作、金融合作、減貧合作、生態環保合作、人文交流合作、和平安全合作等六大工程,完善中非合作論壇這一重要平臺,打造中非合作升級版,攜手共創中非關系發展更加美好的未來。需要指出的是,李克強總理在提出上述框架、特別是中非合作六大工程時,始終強調這是中方的提議,而非一種強加;同時,李克強更多地表達了這是中國主動的單向的自我責任要求,諸如“中國愿意”、“中國倡議”、“中國決定”、“中國鼓勵”、“中國支持”等話語更是明確體現出中國對責任承擔的主動性、自愿性和單向性。[3]
其次,在中國與非洲國家的雙邊關系方面,中國主動且單向地設定對非責任的努力也有很多體現。為避免過于簡單地采取如貿易、投資、援助之類的劃分,筆者一貫倡議從中國與不同發展水平的非洲國家間關系的角度考察中非關系。[4] 從這一角度看,中國在非洲的“負責任大國”角色體現為以下三個方面。
一、對于仍處于沖突和動蕩之中的非洲國家,中國主動發揮一種“危機穩定者”角色。例如,無論是蘇丹、南蘇丹還是馬里,中國在當地的內戰和沖突中都沒有任何責任。盡管如此,中國仍積極地參與到危機的穩定和降溫之中,特別是在馬里,中國第一次向聯合國維持和平行動部隊派出了安全部隊。[5] 又如,在索馬里海盜日益猖獗的背景下,中國自2008年12月起派遣護衛艦執行護航任務;到2014年1月,中國已派出16批艦艇編隊在亞丁灣和索馬里海域執行護航任務,共為5300多艘船只提供護航。[6] 為緩解非洲面臨的短期緊急性自然災禍,中國自20世紀60年代起便開始為非洲提供各類人道主義援助。2011年至2012年,非洲之角和薩赫勒地區連續遭遇嚴重旱災,超過3000萬民眾陷入饑餓之中;為此,中國政府向上述兩個地區各國分別提供4.4億元和7000萬人民幣的緊急援助。[7] 同時,為應對非洲面臨的長期性危機特別是醫療衛生挑戰,中國自1963年起開始向非洲派遣醫療隊,目前仍有23個省市自治區向42個非洲國家派遣醫療隊,近1000名醫療人員正活躍在非洲大陸,為非洲公共衛生狀況的改善做出了極大的貢獻。[8]
二、對于那些已走出沖突與動蕩、但尚未實現真正穩定的國家,中國積極幫助其實現沖突后重建,其最為明顯的體現是派遣聯合國維和部隊。[9] 非洲既是中國參與聯合國維持和平行動的開始,也是中國最為重視的維和地區,“維和行動的需求主要在非洲。聯合國維和行動應向非洲傾斜。”[10] 自1989年以來,中國日益積極地參與聯合國維持和平行動,特別是在非洲的維持和平行動。根據聯合國2014年5月的數據,中國參與了非洲正開展的所有9項維和行動中的7項,派出維和人員1960余名,是5個聯合國常任理事國中派出維和人員最多的國家。[11] 此外,中國對利比里亞、安哥拉、蘇丹等國沖突后重建的支持,也充分體現了中國的主動和單向責任要求。
三、對于那些正在或已經邁入可持續發展的國家,中國一貫給予全方位的支持,同樣可從兩個方向考察。一方面,中國自身的發展就是對非洲各國可持續發展的最大支持。國際傾向基金組織的一項研究報告稱《中國一打噴嚏,非洲現在就可能得感冒》:中國國內固定資產投資每增長 1 個百分點,可拉動撒哈拉以南非洲國家出口平均增長 0.6 個百分點;更具體地,在過去的 15 年間,中國國內累計固定資產投資,例如工廠和建筑等,助推尼日利亞的出口增長了 5%,剛果共和國出口增長 12%,安哥拉出口增長 10%,加蓬出口增長了 6%,乍得增長了近7%。赤道幾內亞出口增長了 4%,喀麥隆增長了 10%,均達到歷史最高值。[12] 另一方面,中國與非洲國家的關系全面發展也極大地促進了當地的可持續發展。以尼日利亞為例,盡管其經濟表現不錯,但安全形勢不佳仍很大程度上影響了其總體發展。正如尼日利亞總統喬納森在歡迎李克強總理到訪時所說,在嚴峻安全形勢下,任何人都不愿意到尼日利亞來,李克強總理仍如期訪尼,充分證明中國是尼日利亞患難與共的可靠朋友,[13] 充分體現出中國對尼日利亞的負責任精神。正得益于此,中尼雙邊貿易從1953年不足100萬美元,到1972年突破1000萬美元,再到1993年突破1億美元、1995年突破2億美元、2004年突破20億美元,到2013年雙邊貿易額已經達到136億美元。[14] 雙方在政治、經濟、安全、人文等領域的合作也得到了全面發展。
第三,中國對非責任的主動且單向地自我設定也覆蓋了中非交往的所有層面。需要指出的是,中國對責任的自我界定并非僅停留在前述的政府層面,而是覆蓋了包括政府、企業和個人在內的所有層次。就企業而言,中國政府一貫要求各境外經營的企業注重履行社會責任,保護當地自然和人文環境,積極融入當地社會,等。例如,在其2014年5月非洲之行中,李克強總理就表示,“希望中國企業遵守當地法律,尊重風俗習慣,而且要注重保護環境,履行好企業社會責任”;[15] 他也要求在安哥拉“中國企業和人員遵守當地法律、尊重當地文化習俗”[16]。為規范中國企業的境外經營行為,改善中國企業的企業社會責任表現,中國政府已經出臺了多項法律法規,如《對外承包工程管理條例》、《對外勞務合作管理條例》、《對外投資合作和對外貿易領域不良信用記錄試行辦法》、《對外投資合作環境保護指南》、《對外承包工程行業社會責任指引》、《防范和處置境外勞務事件的規定》、《規范對外投資合作領域競爭行為的規定》、《境外中資企業(機構)員工管理指引》、《中國境外企業文化建設若干文件》以及《中國對外投資合作企業建設文件匯編》等。這些文件大多不具備法律約束力,而是一種道德和責任要求,更多倡導企業自律,進而再次體現了中國對自身責任的主動與單向自我設定的精神追求。在個人層次上,中國公民的海外行為正日益成為國內和國際批評的對象。為了盡可能減少中國公民在海外的不良行為,改善中國國家形象,中央文明辦和國家旅游局于2006年聯合頒布了《中國公民出境旅游文明行為指南》,倡導中國公民在境外旅游時文明行為。上述文件和倡議的出臺很大程度上有著對非洲責任的主動與單向自我設定的考慮。
二、中國不強加任何消極責任
中非有著相似的歷史遭遇,中國相當理解非洲對于各種壓迫、剝削的強烈反感,本著“嚴于律己、寬以待人”和“己所不欲,勿施于人”的文化傳統,中國在踐行“負責任大國”角色時,并沒有向非洲強加任何消極意義上的責任要求。就定義而言,責任都是雙向的,不存在純粹的單向責任。因此,盡管中國更多是主動、單向地設定自身在非洲的責任,仍不可避免地會對非洲提出相應的責任要求。但如果對比中國和西方對非洲的責任要求,可以發現,中國所提的責任要求都是積極意義上的責任,能夠更大限度地發揮非洲的主動性和自主性,不會損及非洲的獨立、主權與發展。相反,非洲方面對中國在非洲應該承擔的責任的預期往往易受西方誤導,進而存在明顯的期望差距。
第一,盡管中國很大程度上是主動且單向地設定自身責任,以推進中非關系的發展,但由于責任本身的雙向性,中國的對非政策中仍不可避免地包含對非洲的責任要求。例如,在周恩來總理提出的對外援助八項原則中,第一項原則“中國政府一貫根據平等互利的原則對外提供援助”。盡管這一原則強調的是中國提供對外援助時所遵循的政策原則——這本質上仍是種主動且單向的責任,但“平等互利”本身必然意味著非洲方面的相應責任。又如,習近平主義的“真、實、親、誠”四字方針,盡管是中國對自身的責任要求,但如果非洲不予以積極回應,恐怕僅憑中國自身也很難做到,因此它也有對非洲的相應責任要求。
隨著改革開放日漸深入,中國對非政策也越來越重視責任的雙向性。例如,江澤民主席在1996年訪問非洲六國時宣布,中國愿在和平共處五項原則的基礎上鞏固和發展同非洲各國面向21世紀的長期穩定、全面合作的國家關系,并提出中國的五項原則主張:一、真誠友好,彼此成為可以信賴的全天候朋友;二、平等相待,相互尊重主權,互不干涉內政;三、互惠互利,謀求共同發展;四、加強有效磋商,在國際事務中密切合作;五、面向未來,創造一個更加美好的世界。[17] 類似地,2004年2月,胡錦濤主席訪問非洲8國期間,提出了深化中非關系的三點倡議,即:堅持傳統友好,推動中非關系新發展;堅持互助互利,促進中非共同繁榮;堅持密切合作,維護發展中國家的權益。在2005年4月的亞非峰會上,胡錦濤主席就構筑亞非新型戰略伙伴關系提出“政治上相互尊重、相互支持,經濟上優勢互補、互利共贏,文化上相互借鑒、取長補短,安全上平等互信、對話協作”的四項原則。所有這些原則,都更多是從中國與非洲雙向的相互責任的角度提出的。
2014年5月,李克強總理訪問非洲時在非盟總部的演講中再度明確了新形勢下中非雙方的相互責任或共同責任。他指出,為進一步深化中非合作,雙方應牢牢把握以下四項原則,即:真誠平等相待,雙方不把自己的意志強加于人,不干涉對方內政,在合作中出現的問題通過平等協商解決;增進團結互信,中國堅持為非洲的正義事業和合理訴求仗義執言,非洲也一向堅定支持中國維護自身重大利益;共謀包容發展,雙方經濟的高度互補性和頻繁的投資經貿往來,使彼此難以分離,相得益彰;創新務實合作,立足各自發展階段,相互考慮對方關切,不斷尋找和擴大利益交匯點。[18]
第二,盡管也包含著對非洲的責任要求,但如果與西方國家對非洲的種種責任要求相比,中國對非洲的責任要求幾乎都是積極的,有助于非洲更好地發揮其自主性與獨立性。換句話說,中國從來沒有向非洲提出消極意義上的責任要求。例如,在周恩來總理提出的對外援助八項原則中,只有第一項某種程度上蘊含著對非洲的責任要求,即其中的“平等互利”原則。盡管沒有明確非洲方面應承擔何種責任,但回顧八項原則的總體內容和當時的中非關系,可以發現,該原則中蘊含的對非責任要求并不存在損害非洲利益的可能。一方面,中國與非洲的關系始終建立在平等基礎上,無論是否提供援助、無論援助多少。另一方面,中非關系也始終建立在互利的基礎上,同樣與是否援助或援助多少無關。就20世紀六七十年代的中非關系而言,互利很大程度上并非經濟意義上的,而更多是政治和戰略意義上的。正因如此,非洲國家當時承擔了從政治、戰略上支持中國的責任,特別是于1971年將中國“抬進了”聯合國;而中國則承擔從政治、戰略和經濟上支持非洲的責任,有時甚至在自身物資、人才和外匯嚴重不足的情況下提供巨額外援,導致量力不足現象。[19]
改革開放后,中國更多從經濟利益的角度思考對外關系,中非關系也不例外。由此而來的,中國對非洲的責任要求也逐漸轉向以經濟意義上的互利為重。這最為明顯地體現地西方更多批評的中國對非能源資源的需求上。盡管這一能源資源需求考慮很大程度上是真實的,但并不意味著其中的雙向責任要求是消極的。事實上,通過這一合作,中國與非洲正在發展出一種“新型的資源政治經濟學”。一方面,中非能源資源合作仍首先基于“平等”原則,中國當前的“以資源換基礎設施”方法,從而完全避免了西方式的“以資源換金錢”模式可能導致的貪污腐敗,更避免了西方早期的完全掠奪非洲資源的方式。另一方面,中非資源能源合作同樣基于“互利”原則,考慮到非洲嚴重缺乏推動自身經濟發展的“原始積累”或“第一桶金”,中非資源能源合作能夠推動使非洲無力開采的資源流動起來并轉化成為非洲發展所需要的其他資源,包括資金、技術、基礎設施等。[20]
習近平主席所提出的“真、實、親、誠”四字方針很大程度上是基于對過去一段時期的對非關系的反思,并強調今后的中非關系應當重新實現義與利的平衡,強調“義大于利”、“多予少取”甚至“只予不取”。基于四字方針,李克強總理四項原則中所蘊含的對非責任要求,更加強調非洲在中非關系中發揮建設性的作用,特別是第四項原則,很大程度上是要求非洲從如何尋找和擴大利益交匯點的角度提出創新性的方法。
相比之下,西方國家在與非洲開展合作時所提的責任要求往往是消極的,很大程度上會損及非洲國家的主權獨立和經濟發展。例如,過去60余年來,西方國家的對外援助逐漸從“發展目標論”滑向“發展條件論”[21],強調非洲國家在接受來自西方的援助之前,必須實現如民主化、結構轉型、數據收集等各種政治和社會條件。但如同一位美國學者所指出的,這種赤裸裸地非洲國家內政干涉的結果往往是輸出“民亂”(democrazy)而非民主。[22] 類似地,由于中非關系的快速發展,不少西方國家領導人和政客都警告非洲一定要“精明”,“要成為聰明的消費者”[23];要警惕那些“只與精英們打交道的朋友”,并稱西方“不想在非洲看到新的殖民主義。”[24] 盡管并沒有直接點名,但這種對非洲外交的干涉也如同其對非洲內政的干涉一樣直白。反觀中國對中非的相互責任界定,幾乎找不到類似的消極意義上的責任要求,更別提中國的不干涉內政原則和對外援助不附加條件原則了。
第三,需要指出的是,很大程度上受西方影響,中非對相互責任的認知存在較大差距,非洲對中國的責任要求中有相當一部分是消極的,潛在或實際地影響到中非關系的長期可持續發展。例如,盡管習近平主席提出的四字方針對中國應承擔的責任有新的界定,但非洲方面的回應并不總是那么積極。總體上,非洲各國政府對四字方針及其蘊含的責任意識有著較好理解,并給予了積極回應。但在公民社會團體、學術界等層次上,由于其信息主要來自西方媒體報道和學術分析,難免對中國存在偏見,因此其對中國的責任要求也更多是消極的。例如,盡管中國輸入非洲的商品確實存在某種質量問題,但也與非洲自身的購買能力密切相關。[25] 但不少非洲人對此的看法并不全面。例如,尼日利亞標準組織秘書長約翰·阿肯亞(John Akanya)曾說,“尼日利亞人現在一般都認為,尼日利亞的所有低標準產品都來自于中國。”[26] 非洲普通公眾、公民社會團體、非政府組織甚至理性的學者都要求中國提高商品質量,但并不想為此支付更多。又如,盡管一方面呼吁中國加大對非洲和平與安全事務的介入、甚至呼吁中國放棄不干涉內政,但非洲很大程度上并不歡迎中國發揮更大作用。無論是南蘇丹普通公眾多將中國視作某種意義上對其“不友好”或甚至有過“不友好歷史”的“敵人”[27],還是非洲內部正在發展的將思想觀念置于第一位、機制體制置于第二位、外部資助置于第三位的可能替代“非洲問題的非洲解決方法”(African Solutions to African Probelms)的“非洲中心主義方法”(African Centric Approach),[28] 事實上對中國的責任要求都是消極的,并可大致歸結為兩個方面,即消除損失(damage-control)或收拾爛攤子和提供純粹的資金支持(不能發揮如戰略政策制定、意識形態主導等作用)。
三、中非共同促進國際責任
作為聯合國安理會常任理事國和最為重要的新興大國,秉承“扶弱抑強、伸張正義”的傳統道義,中國始終與非洲團結一致,共同推動與作為整體的中非相關的國際責任的更好承擔。這同樣包括兩個層次,一是中非作為整體如何更好地確立自身責任,二是中非如何聯合推動國際社會對中非的責任承擔。
一方面,很大程度上是中國對非責任的主動、單向地自我設定方法的延伸,中非作為整體在界定自身責任時也采取了類似方法,其核心是推動中國、非洲和中非關系的發展本身,便是中非作為整體所承擔的最大國際責任。
如前所述,責任可區分為積極責任和消極責任。得益于過去30余年改革開放的偉大成就,中國已為全球經濟穩定和發展、國際和平與穩定作出了重大貢獻,特別是在1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機中;換句話說,中國現在更多承擔的是積極意義上的國際責任。相比之下,冷戰結束后,非洲不僅戰略重要性不高,而且充滿疾病、干旱、饑荒和戰亂,是一個“被邊緣化、無力革新和發展、滋生嚴重沖突……以及破產國家的大陸”,進而被認為是“問題大陸”甚至是“絕望的大陸”。[29] 非洲面臨的任務,首先是扭轉其發展態勢,然后才是追求更為長期的可持續發展。特別是在西方國家看來,非洲所承擔的國際責任首先是消極的或者是消除其諸多發展挑戰給其他國家和地區帶來的“損失”,然后才可能是積極的。盡管與西方有著完全不同的思維,但作為整體的中國與非洲在促進涉及自身的國際責任承擔時,也首先從扭轉非洲的不利發展態勢入手,但其核心是實現中國、非洲和中非的積極可持續發展。為促進這一責任的承擔,中非主要從三個層次入手:
首先,切實推動中非物質能力的快速增長,奠定責任承擔的物質基礎。在冷戰結束后的國際體系轉型進程中,無論是中國還是非洲,其最大的國際責任或國際貢獻都是首先解決好自身的問題。為了切實幫助非洲提升自身物質能力,以對非援助為重點之一的中國對外援助始終堅持不附帶任何政治條件,不干涉受援國內政,充分尊重受援國自主選擇發展道路和模式的權利。為了切實培育非洲自身“造血”功能,中國大力減免非洲商品關稅,不斷擴大零關稅待遇受惠面。到2012年底,最不發達國家對華出口近5000個稅目商品已享受零關稅待遇。[30] 在中非雙方的共同努力下,中非雙邊貿易迅速從1950年的1214萬美元,增長到2013年的2100億美元。中非關系的發展明顯提升了非洲國家人民的生活水平,并使非洲成為全球的中產階級增長最快的地區。[31]
其次,以中非合作論壇提升中非國際戰略地位,夯實責任承擔的戰略基礎。自2000年成立以來,中非合作論壇已經成為中非合作的標志性平臺,并刺激了其他國際對非合作機制的復蘇和創建,為推動中國、非洲和中非的國際戰略地位提升作出了積極貢獻。[32] 例如,在2014年4月的第四屆歐非峰會上,歐盟特別強調,歐非關系已不再是傳統的“捐助者和受益人”關系,而是平等的伙伴關系。[33] 又如,很大程度上含有應對中非關系快速發展的考慮,美國不僅于2008年正式成立了美軍非洲司令部(AFRICOM),還將于2014年8月初召開首屆美非峰會。此外,其他的新興大國如印度、巴西、土耳其等也都大大強化了其對非政策。
最后,通過南南合作建設中非合作國際網絡,發展責任承擔的組織基礎。考慮到中國與非洲的整體發展水平,僅依靠中非雙方的努力而提升中非的國際責任承擔能力仍是不夠的。因此,很有必要將中非合作與更大的南南合作相結合,建設中非合作的國際網絡機制。一方面,中國一貫將非洲當作促進南南合作的重要一環,無論是2006年的《中國對非洲政策文件》,還是歷屆中非合作論壇,還在更大的國際議程中,都特別強調南南合作的重要性。另一方面,得益于中非關系的快速發展,南南合作在冷戰結束后、特別是進入21世紀后有了快速發展。例如,南南貿易在1995年至2005年間增長了三倍;南南出口在南方出口總額中的比例從40%上升到45%,而南北出口的比例則從56%下降到48%。[34] 2008年,南南出口首次超過南方國家對北方國家的出口。[35] 2011年,南南貿易占全球貿易總額的24%,是1990年的3倍。[36]
另一方面,同樣出于責任的雙向性質,中國與非洲一道,要求國際社會特別是西方發達國家更好地履行對包括中非在內的整個發展中國家的國際責任,特別是在國際政治經濟新秩序的建設方面的國際責任。
需要指出的是,中國和非洲目前所擁有的國際地位仍與其本身的物質能力和潛力是相匹配的。特別是,西方發達國家總體上仍不夠重視非洲,如果不說是無視甚至蔑視的話。例如,有學者評論說,“有關非洲的國際關系文獻少得令人難以置信……許多既存的有關非洲與國際關系的文獻事實上也并非討論非洲與國際關系。它更多是討論非洲在南北關系中的角色,而且其強調重點也是北方……”[37] 的確,著名現實主義國際關系理論家漢斯·摩根索甚至認為,非洲在第一次世界大戰這前事實上并沒有歷史——“它在政治上是片處女地。”[38] 而肯尼思·沃爾茲則認為非洲是不可能擁有國際關系理論的,因為“建構一個有關馬來西亞和哥斯達黎加的國際政治理論將是可笑的……國際政治的總體理論必須基于大國。”[39] 基于上述認識,西方主導的國際社會在其應對中國、非洲和作為整體的中非承擔何種責任的問題上,并沒有深入和認真思考,而是更多從“發號施令”的角度提出種種消極意義上的責任要求。
因此,中非在通過解決好自身問題、主動且單向承擔自我責任的同時,也大力合作、積極推動國際社會對中國、非洲和作為整體的中非的責任承擔,其核心體現是對國際政治經濟新秩序的呼吁。建立國際政治經濟新秩序是廣大發展中國家在實現政治獨立后所提出的重要國際理念,1964年10月召開的第二次不結盟國家和政府首腦會議首先提出了建立國際經濟新秩序的口號,隨后七十七國集團的部長級會議也強調建立新秩序的重要性,并提出了具體主張。在不結盟國家和七十七國集團的積極推動下,1974年4月聯合國大會第六屆特別會議通過了《關于建立新的國際經濟秩序的宣言》和《行動綱領》,標志著建立國際經濟新秩序的斗爭進入一個新的階段。但很大程度上,在中國快速崛起和中非合作日益密切之前,或者說是在進入21世紀之前,發展中國家爭取國際政治經濟新秩序的努力并沒有取得明顯進展。
中國政府堅決主張建立新型的國際關系和國際秩序。1953年底,周恩來總理在會見印度政府代表團時,第一次提出了互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處的五項原則。1974年,鄧小平在第六次特別聯大上第一次系統地提出了中國關于建立國際政治經濟新秩序的五點主張。[40] 隨著中國持續崛起,中國對推動國際政治經濟新秩序的建設有了更大的動力和意愿。2000年首屆中非合作論壇便指出,現行國際體系中不公正、不平等的現象不符合世界和平與發展的時代潮流,不利于南方國家的發展,對國際和平與安全構成威脅;只有建立公正、合理的國際政治經濟新秩序,才能實現國際關系民主化,使發展中國家有效參與國際決策進程;中非在國際事務中保持密切磋商,對鞏固發展中國家間的團結,進一步推動建立國際新秩序具有十分重要的意義。[41] 在此后的歷屆中非合作論壇上,中國和非洲都會共同呼吁以促進國際政治經濟新秩序的建構。
在中非合作論壇框架之外,中國與非洲也共同呼吁和促進國際政治經濟新秩序的建構。李克強總理在其2014年訪非時的演講中指出,非洲現在堪稱“三個一極”:非洲是世界政治舞臺上的重要一極,非洲是全球經濟增長新的一極,非洲是人類文明的多彩一極。[42] 結合西方主導的國際社會對非洲的重要性認識不足,這很顯然是向國際社會提出了重要的責任要求,即國際社會應充分認識非洲對當今國際政治的重要性,并賦予其應有的地位。又如,針對當前國際社會正全力推進的2015年后國際發展議程,中國與非洲共同強調,應推動將減貧作為國際發展合作優先任務,推動將消除貧困和促進發展作為2015年后發展議程的核心內容。[43] 另外,在聯合國改革、氣候變化、國際金融機制改革等方面,中國與非洲都通過建立共同立場、發展共同策略等努力而促進國際秩序朝向更為公正、合理的方向發展。
結束語:中非需要建構責任共同體
中國在非洲的“負責任行為”可用兩個相互責任來概括,即中國與非洲的相互責任、中非與國際社會的相互責任。無論哪一對相互責任,中國都始終堅持“嚴于律己、寬以待人”、“己所不欲、勿施于人”、“扶弱抑強、伸張正義”的傳統理念,首先主動且單向地設定自我責任,然后向另一方提出積極而非消極的責任要求。正因如此,中國“負責任大國”開始總體為非洲國家和人民所接受,中非關系也被國際社會視為“負責任行為”的典型。例如,根據美國皮尤研究中心的2014年7月的調查數據,受訪非洲國家中,大部分人均認為中國發展對自身是“有益的”。[44] 但需要看到的是,中國在非洲的“負責任行為”仍有進一步提升的空間,而這正是習近平主席四字方針提出的重要原因之一。另一方面,無論是非洲對中國的責任要求,還是國際社會對中非關系的責任要求,都相對缺乏中國在界定自身責任時的精神追求,它們更多向另一方提出消極意義上的責任要求。中非之間、中非與國際社會之間,存在著明顯的責任期待差距。
如何有效改善或縮小這一期望差距?筆者認為,關鍵在于積極推進中非之間利益共同體—責任共同體—命運共同體的“三位一體”建設。其一,中國與非洲無論是歷史還是現實中,“中非從來都是命運共同體,共同的歷史遭遇、共同的發展任務、共同的戰略利益把我們緊緊聯系在一起”[45],“和你一同笑過的人,你可能把他忘掉,但是和你一同哭過的人,你卻永遠不忘”。[46] 其二,在經過60年左右的發展之后,中非今天已經結成了堅實的利益共同體。中非之間共同利益正不斷拓展,自2009年起,中國已連續5年成為非洲第一大貿易伙伴國,同時也是非洲重要的發展合作伙伴和新興投資來源地。非洲則成為中國重要的進口來源地、第二大海外承包工程市場和新興的投資目的地。李克強總理訪非期間所提出的六大合作工程、三大網絡建設必將進一步夯實中非之間的利益共同體。其三,中國與非洲都在21世紀的第二個十年之初提出了各自的長遠發展愿景,分別是“中國夢”和非洲2063年遠景規劃,而當前的中非合作無疑是實現上述長期發展愿景的重要基礎。換句話說,要推動中非命運共同體的發展,就必須進一步夯實中非利益共同體的建設。
在這里,責任共同體的重要性得以凸顯:一方面,短期性的利益共同體和長期性的命運共同體,需要通過既注重短期效應、也注重長期效應的責任共同體聯系起來;另一方面,無論是利益共同體還是命運共同體,都必然蘊含著共同體內部各方的相互責任和積極責任而非單向責任和消極責任,但中非對相互責任的認知差距恰好更多呈現單向責任和消極責任的特征。因此,中非雙方未來需要從相互責任和積極責任角度,思考中非責任共同體的建構,進而推動中非利益共同體—責任共同體—命運共同體的“三位一體”建設,打造中非關系升級版,為中非關系的長期可持續發展奠定更為堅實的基礎。

文獻來源:《西亞非洲》


注釋:

[1] 《中國對非洲政策文件》,新華社,2006年1月12日,http://news.xinhuanet.com/world/2006-01/12/content_4042333.htm,2006-01-15。
[2] 習近平:《永遠做可靠朋友和真誠伙伴——在坦桑尼亞尼雷爾國際會議中心的演講》,2013年3月25日,中非合作論壇網站,http://www.focac.org/chn/zt/1/t1025142.htm,2013-03-26。
[3] 李克強:《開創中非合作更加美好的未來——在非盟會議中心的演講》,2014年5月5日,亞的斯亞貝巴,外交部網站,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1152894.shtml,2014-05-06。
[4] 張春:《中非關系國際貢獻論》,上海人民出版社2013年版,第69-70頁。
[5] 《國防部:中國軍隊首次派出安全部隊參與馬里維和》,新華網,2013年6月27日,http://news.xinhuanet.com/world/2013-06/27/c_116319569.htm,2013-06-30。
[6] 《中吉將加強安全事務合作》,載《東方早報》2014年1月9日。
[7] 中華人民共和國國務院新聞辦公室:《中國的對外援助(2014)》,2014年7月10日,http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/2014/31146/31149/Document/1374965/1374965.htm,2014-07-11。
[8] 張春:《醫療外交與軟實力培育——以中國援非醫療隊為例》,載《現代國際關系》,2010年第3期,第51頁。
[9] 需要指出的是,中國迄今為止所派遣的維和部隊絕大多數是后勤部隊,進而更多是支持當地沖突后重建;但2013年起向馬里派遣的安全部隊,考慮到馬里局勢尚未真正進入沖突后重建,因此更多發揮一種“危機穩定者”角色。有關中國維和部隊的“發展型維和”性質的討論,可參見何銀:《規范競爭與互補——以建設和平為例》,載《世界經濟與政治》2014年第4期,第105-121頁;鐘飛騰:《發展型安全——中國的一項大戰略》,載《外交評論》2013年第6期,第16-34頁;等。
[10] 沈國放:《我們為和平而來——“世紀面臨的挑戰:國際維和研討會”上的講話》,載《國際問題研究》,2005年第1期,第5頁。
[11] 聯合國維持和平行動部數據,http://www.un.org/, 2014年5月,2014-07-11。
[12] Paulo Drummond and Estelle Xue Liu, “If China Sneezes, Africa Can Now Catch a Cold,” iMFdirect, March 20, 2014, http://blog-imfdirect.imf.org/2014/03/20/if-china-sneezes-africa-can-now-catch-a-cold/, 2014-04-01.
[13] 《李克強同尼日利亞總統喬納森舉行會談時強調 深化傳統合作 開拓合作空間 將中尼戰略伙伴關系提升到新水平》,外交部網站,2014年5月8日,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/dnzt_611382/lkqzlfwss_667123/zxxx_667125/t1153745.shtml, 2014-05-09。
[14] 《貿易》,中國駐尼日利亞使館經參處,2014年6月13日,http://nigeria.mofcom.gov.cn/article/zxhz/hzjj/200704/20070404584291.shtml,2014-06-20。
[15] 《李克強與埃塞總理共同出席埃塞首條高速公路竣工典禮并參觀東方工業園》,外交部網站,2014年5月6日,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1153149.shtml,2014-05-07。
[16] 《李克強與安哥拉總統多斯桑托斯共同會見記者》,外交部網站,2014年5月10日,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1154564.shtml,2014-05-11。
[17] 《新中國外交的光輝歷程》,人民網,2010年7月9日,http://hm.people.com.cn/GB/42280/196868/12102247.html,2010-07-15。
[18] 李克強:《開創中非合作更加美好的未來》。
[19] 石林:《當代中國的對外經濟合作》,中國社會科學出版社1989年版,第60-61、69頁。
[20] 張春:《中非關系國際貢獻論》,第204頁。
[21] 有關“發展目標論”與“發展條件論”的區別,可參見潘亞玲:《中國特色對外援助理論的建構初探》,載《當代亞太》2013年第5期,第92-110頁。
[22] Paul Collier, Wars, Guns and Votes: Democracy in Dangerous Places, New York: Harper Collins, 2009, Part 1, Chaps. 1-3.
[23] 《希拉里:受援國應防援助國覬覦資源》,路透中文網,2011年11月30日,http://roll.sohu.com/20111130/n327433036.shtml,2011-12-03。
[24] 《希拉里非洲行拿中國投資說事》,新華國際,2011年6月12日,http://www.cssn.cn/news/357502.htm,2011-06-14。
[25] 例如,有津巴布韋觀察家就指出,中國能生產各種等次的商品,因此非洲人購買的商品質量很在程度上由其口袋里的錢所決定的。Victoria Ruzvidzo, “There’s Room for Improvement on Chinese Products,” The Herald Business (Zim), May 22, 2014, p. B4; 作者與津巴布韋大學曼耶魯克(Charity Manyeruke)教授的訪談,2014年5月22日,哈拉雷。
[26] Austin Imhonlele, “China Assures of Quality Exports to Nigeria,” Business Day, June 18, 2009. http://www.businessdayonline.com/NG/index.php/analysis/commentary/3265-china-assures-of-quality-exports-to-nigeria, 2009-06-10.
[27] 作者于2013年4月17日在南蘇丹朱巴大學就中國與南蘇丹問題作公開演講,演講結束后的頭兩個提問者都直接將中國稱為“敵人”。
[28] 作者與埃塞俄比亞亞的斯亞貝巴大學和平與安全研究中心(IPSS)非洲和平安全項目主任米歇爾·恩塔布(Michelle Ndiaye Ntab)的對話,2014年6月17日,亞的斯亞貝巴。
[29] [加蓬]讓·平:《非洲之光》,侯貴信、朱克瑋等譯,世界知識出版社2010年版,“前言”。
[30] 中華人民共和國國務院新聞辦公室:《中國的對外援助(2014)》。
[31] 《中國商品催生非洲中產階級》,載《金融時報》(英國)2010年6月8日,http://www.ftchinese.com/story/001032986,2010-06-10。
[32] 張春:《中非關系:應對國際對非合作的壓力和挑戰》,載《外交評論》2012年第3期,第33-42頁。
[33] Fourth EU-Africa Summit Declaration, April 2-3, 2014, Brussels, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/142096.pdf, 2014-04-05.
[34] Rajan Sudesh Ratna, “Promoting South-South Trade: Recent Developments and Options,” ARTNeT Policy Brief, No. 17, February 2009, p. 1.
[35] South-South Trade Monitor, No. 1, June 2012, p. 1.
[36] World Trade Report 2013: Factors Shaping the Future of World Trade, Geneva: World Trade Organization, 2013, p. 7.
[37] S. Croft, “International Relations and Africa,” African Affairs, Vol. 96, No. 385, 1997, p. 609; B.G. Jones, “Africa and the Poverty of International relations,” Third World Quarterly, Vol. 26, No. 6, 2005, pp. 988, 993, 996.
[38] H.J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Peace and Power, New York: Knopf, 1985, p. 369.
[39] K. Waltz, Theory of International Politics, New York: Random House, 1979, pp. 72-73.
[40] 即:第一,在和平共處五項原則基礎上建立起國家之間的政治經濟關系。第二,國際經濟事務應由世界各國共同管理。第三,世界貿易應當建立在平等互利、互通有無的基礎上。第四,對發展中國家的經濟援助不附帶任何政治軍事條件,應尊重受援國的主權。第五,國際社會應更多地對發展中國家提供技術援助等。
[41] 《中非合作論壇北京宣言》,外交部,2000年10月13日,http://www.focac.org/chn/ltda/dyjbzjhy/hywj12009/t155560.htm,2006-08-10。
[42] 李克強:《開創中非合作更加美好的未來》。
[43] 《中國和非洲聯盟加強中非減貧合作綱要》,亞的斯亞貝巴,2014年5月5日,外交部網站,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/dnzt_611382/lkqzlfwss_667123/zxxx_667125/t1152906.shtml,2014-05-06。
[44] 在7個調查的非洲國家中,肯尼亞(80%)、烏干達(76%)、塞內加爾(75%)、尼日利亞(68%)、坦桑尼亞(66%)和加納(52%)均有超過半數認為是“有益的”,南非也有41%的持這一觀點。See “Global Opposition to U.S. Surveillance and Drones, but Limited Harm to America’s Image,” Pew Research Center, July 14, 2014, http://www.pewglobal.org/2014/07/14/global-opposition-to-u-s-surveillance-and-drones-but-limited-harm-to-americas-image/, 2014-07-18.
[45] 習近平:《永遠做可靠朋友和真誠伙伴》。
[46] 李克強:《開創中非合作更加美好的未來》。

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