HOME > 研究成果 > 論文
論文 paper
蒙古國參與“一帶一路”倡議——國內動因、實施路徑及存在問題
王玉柱 2016-10-14
蒙古 一帶一路 基礎設施 產能合作 礦產資源
簡介

       依靠礦業繁榮興起的蒙古經濟,在大宗商品價格下行周期下,發展問題再度凸顯。長期以來,蒙古國充分意識到基礎設施貧弱給本國經濟帶來的挑戰,國家為此出臺一系列政策規劃,但由于資金和技術缺乏,相關規劃一直未能得到有效推進。隨著中蒙兩國領導人達成“一帶一路”倡議與“草原之路”對接的戰略共識,中蒙兩國將在具體產業領域開展務實和深度合作。礦產資源、互聯互通類基礎設施、貨幣金融、可持續發展領域應成為中蒙產業發展戰略對接和具體政策實施的重點領域。這些領域也體現了中蒙兩國在供需層面的有效對接和兩國合作的優勢互補。盡管如此,由于中蒙在諸多領域尚且存在認知差異,未來兩國需進一步增強政策溝通,以推動具體項目的順利實施。


正文

        一、蒙古國對“一帶一路”倡議的認知

  蒙古國對中國“一帶一路”倡議的情感始終較為復雜,但隨著對“一帶一路”倡議認知的漸行清晰,蒙古國更希望通過參與和融入“一帶一路”倡議,更好地推動蒙古國經濟新一輪發展,改變當前因礦產資源價格下滑形成的增長頹勢。

  從我國“一帶一路”倡議提出到相關政策舉措的清晰和明確,經歷了一個發展轉換過程。由于初始階段具體方案尚不明確,一度引發蒙古方面的猜疑和擔憂。蒙古方面認為中國的“絲綢之路”計劃有排斥蒙古之嫌,甚至頗有幾分不公平的抱怨道,歷史上蒙古帝國時期的“絲綢之路”能夠包容中國,當前中國對蒙古的排斥缺乏發展的包容性。[1]中國公布的“一帶一路”倡議綱領性文件《愿景與行動》對與其鄰接的內蒙古自治區定位較為模糊,因而使得蒙古國進一步擔心因其自身基礎設施貧弱,可能使得中國在制定計劃時更傾向于建設東西走向的通道,以此通過內蒙古聯結中亞和俄羅斯方向的油氣及其他資源,進而使得蒙古國進一步被邊緣化。

  與此同時,蒙古國對于強大鄰國向來存在“不安全感”。對外交往中,一直推行“第三鄰國”政策。在中國提出“一帶一路”倡議背景下,蒙古國總統額勒貝格道爾吉參加在東京召開的21屆“亞洲未來”國際會議上,提出設立旨在關注地區安全、法制、環境和社會經濟領域的“亞洲論壇”,具有“迷你聯合國”特征。[2]2015年6月,額勒貝格道爾吉訪問歐洲時,在歐洲議會也發表相關演講,提出設立“亞洲論壇”的目的在于促進地區不同利益的公平代表性,建立地區信任等。此舉被外界予以較多的政治解讀。學者甚至質疑“亞洲論壇”有針對中國“一帶一路”之嫌。

  蒙古對自身經濟轉型升級的政策構想由來已久,蒙古國希望通過國內基礎設施建設,改善蒙古國投資環境,推動蒙古進一步融入國際市場。為推進國內基礎設施建設,蒙古國出臺一系列政策文件。其中,2013年蒙古國推出新的發展戰略“陸上之路”,亦即后來的“草原之路”。該計劃主要以交通基建為導向,通過鐵路和公路聯結俄羅斯和中國,以此拓展蒙古的經濟和產業空間。該計劃由5大項目組成,包括連接中俄的997公里高速公路,1100公里電氣線路,擴展跨蒙古鐵路,天然氣管道和石油管道。[3]“草原之路”作為打通中俄蒙之間的經濟通道,蒙古國一方面希望通過交通基礎設施建設,為礦產經濟提供更多的出口通道。同時更寄希望于通過健全基礎設施體系,吸引更多的國外投資流入,以此推動蒙古國經濟競爭力和可持續發展。

  隨著蒙古國對“一帶一路”倡議認知的漸行清晰,蒙古開始意識到“一帶一路”倡議與“草原之路”存在諸多共通之處,借助兩大戰略的對接將有助于推動“草原之路”更好地實施。[4]為此,蒙古方面積極加強同中俄兩國接觸,希望推動中俄蒙三邊框架下的區域合作。在多方面的努力之下,2014年9月,中俄蒙三方領導人在上合組織杜尚別峰會期間,提出中俄蒙經濟走廊建設合作的基本構想。2014年習近平主席訪問蒙古時提出推動“一帶一路”倡議與蒙古“草原之路”對接的倡議,兩國之間簽署了一系列合作協議。至此,蒙古國成為“一帶一路”倡議中重要節點國家之一。2015年5月份,“一帶一路”領導小組組長張高麗特地強調了蒙古在“一帶一路”倡議中的地位。該背景下,蒙古國自身對“一帶一路”倡議的認知也進一步清晰。目前“一帶一路”倡議和“草原之路”對接正得到有效推進。[5]

  二、蒙古國重視“一帶一路”倡議及對接的動因分析

  (一)歷史因素、單一經濟結構及蒙古國轉型發展困境

  蒙古作為原蘇聯衛星國,經濟和產業發展嚴重依附于原蘇聯計劃體制。長期以來,蒙古國一直努力推動產業結構調整,希望以此促進經濟可持續發展和競爭力提升。蘇聯解體之前,蒙古產業結構嚴重偏向原材料生產,主要向原蘇聯國家出口原材料和半成品,比如肉類、黃金和銅等原材料,再從俄羅斯和波羅的海地區進口制成品。受到蘇聯解體影響,蒙古與原蘇聯之間的經濟聯系被割裂,蒙古向蘇聯出口原材料渠道受阻,因而無法獲得有效的外匯供給以彌補國內生產資料更新的資金需求。與此同時,由于原蘇聯時期蒙古國內建設基金全部主要來自蘇聯的援助或低息貸款,蘇聯解體后,蒙古經濟增長愈發受到資金缺口的制約,傳統產業依舊無法得到有效升級。

  長期以來蒙古缺乏自身完備的產業體系,早在蘇聯解體之前,蒙古就意識到長期追隨蘇聯面臨的產業發展危機,國內推動改革的呼聲日漸高漲。第一階段改革早在1985-1989年便已展開,旨在改革和更新經濟體系。但改革推進效果相對滯后,蘇聯解體加速了經濟體制改革步伐,尤其是1990年7月蒙古完成第一屆多黨制政府,積極推動市場化改革。改革的內容與其他轉型國家類似,推動國有企業私有化,放開市場價格管制,允許私有銀行建立,同時推動本幣圖格里克貶值。經過數年的通脹和市場動蕩后,上世紀九十年代中期經濟開始好轉,2000年左右GDP水平恢復至轉型前。[6]

  (二)國際大宗商品價格下行使蒙古經濟脆弱性進一步凸顯

  礦產作為蒙古國的重要支柱產業之一,正常年份礦產品生產占GDP比重超過60%,由于相對較小的經濟體量,礦業經濟波動對整體經濟影響較大。比如,進入新世紀以來,在中國高速增長的刺激下,蒙古國進入礦產經濟繁榮期。礦產出口占蒙古出口總額的90%,并且礦產出口的90%去向中國。2011年蒙古國GDP增速曾達到17.5%,位居世界第一。然而,后危機時代,中國國內產能過剩背景下,礦產需求萎縮對深居內陸的蒙古國而言帶來巨大的發展挑戰。受到礦產資源價格和出口總量雙重下滑的影響,蒙古經濟遭受較大沖擊,2015年前三季度GDP僅增長2.5%。[7]

  礦產行業也是蒙古國出口創匯和吸引外資的主要領域,后危機時代,全球礦產價格和需求下滑對蒙古經濟產生巨大的沖擊。以奧尤陶勒蓋(OyuTolgoi)銅礦為例,[8]目前由澳大利亞力拓公司和蒙古國共同開發,力拓旗下的綠松石山資源公司擁有該礦的66%的股權,享控股地位,預計該礦業項目未來年產值將占據蒙古國GDP總額的1/3強。然而受全球礦產資源價格下滑的影響,目前銅礦價格僅相當于2012年峰值時的1/3,力拓集團開始降低對該銅金礦項目的投資,使得蒙古國FDI總額大幅度縮減。為此,力拓和蒙古國政府之間產生了較長時間的爭執。

  (三)蒙古國礦業經濟發展進一步激發基礎設施需求

  蒙古國經濟發展愈發受到落后基礎設施的限制。受到運能限制,目前蒙古國內礦產資源無法便捷地運往中國及東北亞其他地區,蒙古國當前亟需通過基礎設施改良提升礦產資源出口能力,盡管短期內中國進口增速下滑,但由于中蒙之間地理位置優勢,未來中國會更加傾向于從資源安全角度,推動進口渠道多元化,蒙古在中國礦產資源進口的總份額中將進一步擴大。當前,蒙古國出口的5000萬噸左右的煤炭及其他銅鐵礦產品,主要依賴公路運輸。公路運輸成本居高不下,通關壓力也較大。并且由于大部分重載汽車存在嚴重超載現象,公路運輸對蒙古公路等基礎設施破壞嚴重。隨著未來礦產出口的進一步增強,增強鐵路等基礎設施建設無疑將成為重要選擇。

  對蒙古而言,基礎設施建設早在世紀之初就被列入議事日程,2001年蒙古國提出“千年之路”發展戰略,后來由于資金和勞動力的缺乏,工程進展遲緩。隨著蒙古礦產經濟的興起,基礎設施瓶頸成為制約蒙古經濟發展的重要因素。蒙古政策規劃部門很早就提出更新國內基礎設施的呼聲,2008年蒙古國國家大呼拉爾批準實施《基于千年發展目標的國家綜合發展戰略》提出為推動出口經濟發展,蒙古國基礎設施配套服務需要提升至新的水準,提出鼓勵私營部門參與鐵路等基礎設施建設。[9]但由于資金和技術缺乏,諸多政策難以有效落實,相關工程建設嚴重滯后。

  (四)宏觀改革困境下蒙古國對外來投資需求進一步增強

  受限于經濟體量和人口規模,蒙古大量礦產品出口產生的外匯盈余并未能有效促進其他產業的發展,反而使得蒙古國貨幣的實際有效匯率大幅上漲,僅2009-2013期間就上升了30%,一定程度上造成了其他產業的出口蕭條,形成了所謂的“荷蘭病”。[10]蒙古國在前一期礦產經濟繁榮中并未能實現有效的產業結構轉型和經濟競爭力的有效提升。

  針對出口和外資流入的不景氣,蒙古國曾推行擴張性財政政策,同時為避免財政法關于2%財政赤字的限制,蒙古國甚至通過設立蒙古國家開發銀行發放債券的方式進行變相財政擴張。目前實際財政赤字甚至達到10%,預計2017年蒙古國債務總規模將達到GDP的75%。[11]受到貿易赤字和財政赤字的雙重影響,蒙古國此前積累的外匯盈余規模大幅縮減,從2013年中期的40億美元下滑至2015年11月的14.59億美元,其中還包括中國人民銀行和蒙古國央行之間的貨幣互換額度。此外,受到出口驟然下滑和政府債務擴張等因素的影響,蒙古銀行業脆弱性漸顯,銀行壞賬率也開始飆升,對經濟增長構成潛在風險。

  當前礦產資源出口困境背景下,蒙古國愈發受到“資本缺口”導致的增長約束問題。解決這些問題的出路在于尋求和吸引外部資本和技術流入,推動新增長點的形成。針對蒙古國出現的貿易赤字、財政赤字和外國投資缺口等問題,蒙古國對國際資本和技術流入充滿期待。盡管如此,蒙古國當前發展遇到的問題相對于其龐大的礦產資源和潛在的生產能力而言顯得微乎其微。“一帶一路”倡議可為蒙古國帶來新發展機遇。隨著蒙古國對“一帶一路”倡議的認識和參與的深入,蒙古國經濟增長將與“一帶一路”倡議實現互動發展。因此,蒙古國領導人也充分意識到“一帶一路”倡議對于蒙古的巨大發展機遇。

  三、“一帶一路”倡議與蒙古國產業對接的發展領域與路徑研究

  中蒙兩國領導人2014年8月簽署的《中華人民共和國和蒙古國關于建立和發展全面戰略伙伴關系的聯合宣言》提出,雙方將繼續本著礦產資源開發、基礎設施建設、金融合作“三位一體,統籌推進”原則開展全方位互利合作。因此,中蒙政策對接亦應此為指導,注重優先發展領域。與此同時,從可持續發展角度加強合作探索。[12]

  (一)中蒙兩國在礦產資源領域的深度合作研究

  相對于蒙古國僅有的156萬平方公里領土和300多萬人口而言,蒙古國可謂資源富國。[13]礦業經濟的健康發展關乎整體經濟增長和國民福利能否有效實現。然而,由于基礎設施等因素的制約,這些礦產總體上處于初步開發狀態。蒙古國的礦產資源主要靠近與中國接壤的一側,中國是蒙古現有礦產資源的主要出口市場。由于陸地運輸始終受到成本限制,因此意味著未來中國將長期成為蒙古礦山資源的出口市場。“一帶一路”倡議下,互聯互通和礦能大項目合作為優先方向,是兩國務實合作取得新突破的重要政策抓手。

  中蒙在礦產資源領域的合作主要可以從如下三個方面展開:

  第一,利用中國成熟的技術,幫助蒙古礦產開采。蒙古國經濟和產業基礎相對薄弱,地質勘探、專業隊伍和技術裝備都較為落后,大部分礦產資源仍未充分開發。中國企業在這方面具有較強的競爭優勢,未來可在勘探等領域予以技術支持。比如額爾登特銅礦作為蒙古國最大的礦山,上世紀七十年代由蘇聯援建,年礦石處理量只有400萬噸。該礦引進由我國中信重工和江西耐普礦機等企業生產的裝備后,礦石處理量有了質的提升。[14]除礦產資源外,近年來,蒙古國石油產業也迅速發展,中國可提供勘探和石油煉廠的一系列技術支持。

  第二,國際產能合作背景下,推動蒙古礦業資源深加工。從運輸成本和中國國內產業轉型角度看,直接進口深加工資源產品有助于減輕中國國內環境承載壓力,同時有效降低陸地運輸成本,蒙古國自身也需要礦產開采的產業鏈拓展和升級。2014年8月中國兩國元首會晤簽署了《中蒙中長期戰略合作伙伴發展綱要》,后期兩國還簽署了《關于加強煤炭加工合作的諒解備忘錄》,進一步提出除礦產開采外,雙方擬在煤炭貿易合作、煤化工、礦產品本地深加工、煤礦坑口電廠、煤制天然氣等諸多產業環節進行合作。

  第三,推動中蒙兩國電力合作。當前蒙古礦產發展面臨電力能源供應的瓶頸。比如,目前尚處于開發中的奧尤陶勒蓋銅金礦的電力供應全部來自中國。未來隨著產能的進一步擴大,電力供應缺口問題將逐步顯現。根據《中蒙中長期戰略合作伙伴發展綱要》,中蒙兩國可在電廠改造方面加強技術和資本合作,目前蒙古國具有豐富的煤炭資源,火電在電力供應中占絕對份額,未來可引進中國清潔火電技術,提升燃煤發電效率。此外,蒙古國潛在電力生產能力巨大,蒙古計劃充分利用自身在風能和太陽能方面的資源優勢,在滿足自身用電需求的同時,借助“亞洲超級電網”向亞洲其他地區供電。[15]

  (二)中蒙在互聯互通類基礎設施建設領域的合作路徑探索

  1.優化中俄蒙經濟走廊通道布局,提升蒙古國貿易樞紐地位

  蒙古居于中俄之間,是中俄蒙經濟走廊的核心樞紐,考慮到中蒙和中俄之間具有較強的貿易和經濟互補性,[16]從商品和生產要素自由流動角度看,互聯互通類基礎設施建設是中俄蒙經濟走廊建設的根本。目前中俄蒙經濟走廊內鐵路和公路運輸效率較低,成本較高。未來需要從布局優化角度,提升走廊內交通運輸的合理性。目前在中俄蒙經濟走廊內只有兩條有效鐵路通道,一條是聯接烏蘭巴托經內蒙古二連浩特最終達到天津港,全長1963公里的鐵路。蒙古國商品可以經該鐵路向西運往歐亞廣大地區,向東運往中國,經天津港可轉運至東北亞其他國家和地區。但前該條線路運能受到嚴重的限制,一方面該線路在蒙古境內大部分為單線,并且需要經二連浩特/扎門烏德境段需重新換裝。[17]另外,目前天津港作業繁忙,貨物在港口轉運滯留時間較長,目前這條歷史最悠久的運輸線路目前正遭遇運能瓶頸。[18]另一條是從蒙古國第三大首府喬巴山市-俄羅斯境內-滿洲里-大連港線路,全長2264公里的鐵路。但這條鐵路由于線路較長,運輸成本較高,尚未得到有效利用。因此,未來需要增強中俄蒙三方的規劃協調,優化線路設計。尤其需要避免政策溝通缺乏產生的協調低效。比如,計劃中的從喬巴山市直接通往遼寧錦州港的鐵路路程只有1100公里,具有較大成本優勢,但由于幾方政策溝通問題,目前尚未得到有效推進。[19]

  2.借助中亞區域經濟合作(CAREC)平臺,推動蒙古國基礎設施建設

  《愿景與行動》提出,強化CAREC等現有多邊機制的作用,加強與相關國家的政策協調。蒙古作為CAREC成員,需要強化“一帶一路”倡議與該多邊合作機制的政策對話和協調。[20]在亞行等國際組織的推動下,中亞區域經濟合作計劃(CAREC Program)于1997年啟動,蒙古作為其成員國之一,是CAREC諸多發展戰略的參與者和受益者。2006年底CAREC第五次部長級會議在中國新疆召開,提出“中亞區域經濟合作交通運輸戰略”,旨在建立亞洲區域內的公路網絡體系,同時推動運輸和貿易便利化建設。該合作計劃主要圍繞中亞地區交通和基礎設施建設,于2011年制訂了《中亞區域經濟合作2020戰略》作為系統實施計劃。[21]

  目前CAREC框架諸多基礎設施項目進展順利,其中“交通運輸戰略”提出6條經中亞地區的通道建設方案,其中通道4過境蒙古,聯結俄羅斯和中國。[22]CAREC報告顯示,目前通過蒙古的通道建設進展順利,其中:西部地區通道走廊發展計劃(CAREC 4a)[23]擬于2018年完工,2014年底初步修善和新建196公里;地區通道發展計劃(CAREC 4b)部分已于2014年完工,該段為鐵路線路,4b是鐵路線路,沿二連浩特、烏蘭巴托連接俄羅斯,是歐亞國際鐵路干線中的重要組成部分;[24]經過蒙古國Undurkhan-BaruunUrt-Bichegt并最終到中國赤峰/錦州的公路(Corridor 4c)旨在建立烏蘭巴托到中國東北部港口的陸上公路運輸,截至2014年底,Undurkhan-BaruunUrt之間177.9公里路段已完工,剩余275公里正處于建設中。[25]

  未來CAREC將繼續成為推動區域基礎設施建設的重要政策對話平臺。“一帶一路”倡議背景下,中蒙合作可以借此平臺,繼續深化相關合作,以實現借力發展。將具體政策議題同CAREC相關發展規劃有效對接。CARCE具有相對成熟的運作機制,目前已升級為部長級會議,在項目執行方面具有亞行等機構的大力支持。中國官方已經加大與CAREC的政策對話力度,2015年9月在烏蘭巴托召開的第十四次CAREC部長級會議以“加強互聯互通、促進經濟轉型”為主題,中國財政部部長助理皺加怡司長帶團出席會議,并發表重要講話,充分表明了中國政府的政策立場。

  (三)中蒙在貨幣金融等領域的深度合作

  鑒于上文所析,由于礦產資源等大宗商品出口下滑以及國內擴張財政產生的資金缺口,蒙古國在推動本國基礎設施建設和產業轉型過程中面臨越來越大的資金缺口問題。在礦業繁榮期間,以烏蘭巴托為代表的蒙古國內存在嚴重的資產泡沫現象,地產經濟虛假繁榮。當前礦業經濟漸冷,缺乏實體經濟支撐進一步暴露資源經濟脆弱性。銀行業和其他金融行業正遭遇礦產泡沫帶來的挑戰。“一帶一路”倡議背景下,深化中蒙金融合作有助于降低資本缺口產生的增長抑制,同時有助于宏觀經濟的整體穩定。

  1.貨幣政策領域的深度合作

  加強中蒙貨幣政策領域深度合作,有助于降低地區金融風險對區域內投資和貿易的負面沖擊。隨著中蒙宏觀金融領域的合作深化,未來可在中央銀行層面進行政策合作。比如,進一步拓展互換規模,進行資金流動監測和監管等。中蒙貨幣合作源遠流長,中蒙邊貿較早地使用了人民幣交易,2001年中蒙央行簽署了本幣結算協議,當前人民幣在烏蘭巴托和喬巴山等地有較高認可度。自2011年中蒙首次進行100億人民幣的貨幣互換后,2014年互換額度擴大至150億人民幣。在蒙古國遭遇雙赤字背景下,人民幣成為其重要的外匯儲備組成部分,相對穩定的人民幣資產一定程度上填補了美元資產短缺問題,有助于蒙古國整體貨幣環境的穩定。此外,有必要增強兩國金融監管合作。蒙古國銀行業管制相對寬松,人民幣資本進出難以受到有效管制。然而,由于之前蒙古國高通脹,蒙古央行基準利率一度調高至10%以上,這種利差可能會滋生人民幣“洗錢”等投機行為。因此,中蒙兩國需要加強這種貨幣政策協調和監管合作。[26]

  2.探索國際債券市場及其他創新金融發展

  考慮到人民幣在蒙古的接受度以及當前其國內資金緊缺程度,未來可推動蒙古國相關實體以中國國內自貿區為平臺,探索直接發行人民幣債券。目前蒙古國內一方面面臨資金緊缺問題,同時面臨較高的融資成本困擾。尤其受到蒙古央行基準利率政策影響,蒙古國內資金使用成本較高,蒙古國政府已于2015年6月在新加坡離岸人民幣市場上發行10億規模的人民幣債券,票面利率7.5%,遠低于蒙古國內市場。未來兩國可以進一步推動以中國自貿區為平臺進行人民幣債券發行,充分利用政策溝通的便捷性推動人民幣債券發行廣泛服務于內蒙古國內基建市場,有助于調配其他區域離岸人民幣資金,解決離岸人民幣市場低收益問題。目前,我國在自貿區發行債券的政策試驗正在積極推進中,我國擬利用自貿區政策優勢進行地方債發行嘗試。[27]與此同時,可充分利用蒙古國礦產資源優勢,推動融資方式創新,探索資源換項目(RFI)類融資,以現有礦藏收益權做抵押,將所融資金提供給基礎設施建設企業。[28]

  3.金融機構間合作及融資供給的制度輔助

  中蒙之間應增強金融機構間的廣泛合作,利用蒙古國作為亞投行成員國之身份優勢,增強與亞投行及成員國金融機構之間的政策溝通,挖掘新開發銀行在融資渠道和知識銀行領域的專長。在具體項目和產業發展方面,促進基礎設施類建設更好地促進國內經濟結構調整和產業轉型。除此之外,蒙古金融機構應增強與其他商業性金融機構的合作。比如,除多邊發展銀行外,中國銀行等國內金融機構已開始布局蒙古,為蒙古國礦業、制造業、能源環保等產業的發展提供了有效的融資支持。中國銀行與信酒店貸款是中國銀行為蒙古國內產業提供融資支持的典型之一。[29]未來蒙古需進一步與中國其他金融機構增強業務接觸和戰略合作。

  與此同時,有效的融資支持還需相應的國內金融政策改革作支撐,針對當前蒙古國內尚不健全的金融生態環境,需要加強中蒙在金融合作領域的全方位政策溝通。比如,需從金融法律法規角度,推動相關融資項目的建章立制,降低融資機構的風險擔憂;從金融產業生態角度,推動更多征信、咨詢、專業服務公司在蒙古的入駐,增強投資咨詢功能;此外,還需在國家政策層面,推動蒙古國內關于國際投資的專門立法,避免蒙古國內法規變動頻繁對投資產生不確定沖擊。

  (四)中蒙在綠色產業領域的合作方向與路徑

  綠色產業應成為“一帶一路”倡議與蒙古產業政策對接的重要發展方向和政策抓手。蒙古對綠色經濟的關注源于其長期以來礦產開采對生態體系的破壞的擔憂。近年來,環境因素對蒙古國可持續發展帶來一系列挑戰,目前蒙古正遭受氣候變暖和極端天氣帶來的嚴峻挑戰,草原沙化嚴重,對畜牧業發展影響巨大。同時,快速城市化對自然環境也帶來了深刻的影響。由于產業結構滯后,蒙古國產業能耗普遍較高,單位二氧化碳排放量是世界水平的10倍,單位能耗是世界的7倍,汽車污染物排放比世界平均高50%。目前蒙古能源供給結構中大約96.4%為化石燃料,僅有3.2%為可再生能源。[30]當前,蒙古已意識到環境污染的壓力,產業政策制訂尤其關注推動清潔能源發展。[31]為解決上述問題,蒙古制訂了一系列推動可持續發展的國家計劃,比如:國家可持續發展規劃(1997),基于聯合國千年發展計劃(MDG)的國家全面發展戰略(2008)等。2012年蒙古新政府組建后,成立了自然、環境和旅游部,著重推動綠色經濟的發展。通過鐵路、礦產、建筑業等行業的產業支持政策激勵,推動綠色經濟發展。

  與此同時,為落實聯合國后2015發展議程,蒙古國在向2015年聯合國氣候變化峰會遞交的國家自主貢獻預案(Intended National Determined Contribution(INDC))中,提出了一系列政策舉措,努力在2030年實現溫室氣體排放減少14%的目標。與減排舉措相對應的是一系列更新基礎設施的投資計劃,這一進程中亦將是蒙古產業結構優化和減排“倒逼”下經濟發展轉型的過程。相關領域的政策舉措如表1所示。蒙古國遞交的國家自主貢獻預案(INDC)同時提出了具體投資措施,比如在水電、風電、太陽能領域和煤燃燒效率的發展規劃等。目前蒙古國在實現這些目標時,遇到的最大困難莫過于資金和技術的缺乏,為此蒙古國政府積極向國際社會尋求相關支持。

  “一帶一路”倡議背景下,蒙古國綠色產業轉型過程中,我國相關產業可與之進行有效對接,我國企業在相關領域均占有較強的市場競爭力,且完全符合和滿足蒙古國綠色發展和減排的發展需求。[32]比如,蒙古國煤炭產量在整個礦業生產中占據20%,隨著國際能源結構去煤炭化的發展,蒙古煤炭產量大幅下滑。當前背景下,蒙古煤炭資源需要尋求新用途,探索新增長點。可探索煤炭深加工技術,衍生煤炭產業鏈條,增強煤炭行業自身的附加值。這一過程中,尤其需要加強對中國技術和資本的引進,加強與中國神華等具有國際競爭力公司的業務合作。

資料來源:Intended National Determined Contribution Submission by Mongolia to the Ad-Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP)


  四、當前中蒙產業對接存在的問題分析

  盡管中蒙產業對接存在巨大的發展空間,但政策實踐中尚存一系列影響因素制約。由于中蒙兩國在戰略對接方面存在理解和認識的差異,中蒙具體產業政策對接也受到不利影響,甚至現有工程進展也受拖累。與此同時,中蒙產業政策對接還遇到一些現實問題的挑戰,主要表現為,蒙古國內尚不夠健全的法律體系和市場秩序;蒙古國政府的政治戰略選擇產生的不確定性;蒙古國自身市場空間狹小,勞動力供應緊缺,基礎設施落后,收益前景不明,存在較大的投資風險。

  第一、蒙古國缺乏健全的法律制度,諸多中資企業因此遭受投資損失。目前在礦產行業,僅有《礦產法》對勘探許可證和開采許可證的獲取和費用方面作出規定,但對于采礦、探礦的具體操作方法卻沒有相關的法律法規。中國投資者反映,目前至少有30%的中國投資企業在蒙古市場上遭遇失敗。由于不健全的法律體系,即便是中國鋁業、神華集團和魯能集團等大型國企在蒙古市場上也常常遭遇挫折。[34]與此同時,由于法律體系的不健全,政治因素常常成為影響投資順利進行的又一大因素。比如,蒙古實行一院制,每逢政府換屆,都要對上屆政府未實施的議案進行重新審議。[35]現任總統還有一年任期,未來中國對蒙古投資仍將不可避免地受到政府換屆帶來的影響。

  第二、蒙古國的經濟政策更傾向于降低對中國市場的依賴。比如2010年出臺的“新鐵路建設計劃”并沒有提出向南聯結中國鐵路和消費市場的規劃,而更傾向于選擇橫跨內蒙古東西的鐵路。希望通過向東修建鐵路以搭上中俄出海口,向日韓等東北亞等地區出口商品,減少對中國單一市場的依賴。即便中蒙兩國早在2013年便簽訂《中蒙戰略伙伴關系中長期發展綱要》,提出加快策克-西伯庫倫、甘其毛都-嘎舒蘇海圖、珠恩嘎達布其-畢其格圖、阿爾山-松貝爾等鐵路口岸及其跨境鐵路通道建設。但在中國境內諸多鐵路幾近完工的情形下,蒙古國內線路卻遲遲未開工。實際上,中蒙之間目前有四條跨境鐵路正處于修建中,中方一側四條鐵路基本修建完畢,分別是巴新鐵路(內蒙古西烏珠穆沁旗巴彥烏拉鎮到遼寧阜新新邱區)、臨策鐵路(巴彥淖爾市臨河區至策克)、嘉策鐵路(嘉峪關市至策克)和包策鐵路(包頭到策克)。而蒙古方面卻遲遲未完工甚至尚未啟動,蒙古國工程進度嚴重拖累了中蒙之間的互聯互通計劃。[36]導致上述問題的主要原因在于蒙古更期待通過修建東西鐵路將蒙古放置在亞歐大陸橋的核心樞紐位置,同時,通過出口市場多元化降低對中國市場的過度依賴。

  第三、蒙古國向來對中國具有戒備心理,認為過于強大的中俄可能對蒙古發展形成制約。蒙古國這種不安全感早已有之,比如長期以來實行的“第三鄰國”政策,將美國、日本、韓國等視為重要的合作伙伴。因此,蒙古國對參與“一帶一路”倡議也始終心存疑慮。受政治因素影響,蒙古國民眾對中國企業和人員也存在敵視心態,很大程度上影響了具體項目的實施。與此同時,還需考慮到美日等國家從地緣政治角度對蒙古參與“一帶一路”倡議的政策干擾。比如,長期以來,日本企業和日本產品在蒙古具有良好的民眾基礎,日本對蒙古經濟具有更為深遠的影響。近年來,在中國企業大規模投資蒙古背景下,日本企業投資蒙古也出現了前所未有的增長。日本外務省數據顯示,截至2014年已有約350家日企在蒙古設辦事處,比2013年的約220家大幅增加。[37]因此,中日兩國在蒙古的投資競爭不可避免觸發兩國之間敏感的政治神經。政治因素可能使得“一帶一路”倡議的實施環境更為復雜化。

  第四、蒙古國生產和社會環境條件也是當前中蒙產業對接和深度合作的重要障礙。蒙古國僅有300萬人口,幅員遼闊,除了礦產資源和畜牧業生產外,其他配套產業發展滯后。生產要素和產業鏈體系供給的結構性短缺客觀上加大了產業政策對接和實施的技術難度。比如,蒙古國在勞動力供給、生產管理等領域均存在短板。中國企業在開發、生產、管理、運輸等環節需要相應的技術工人,蒙古國國內難以實現勞動力的有效供給。[38]此外,蒙古土地成本較高,在礦業經濟繁榮背時期,一些城市的土地和房產價格飆升,對工業生產的成本控制產生較大壓力。當前很多中資企業對蒙投資具有資本投機性質,對蒙投資前景并不樂觀。




文獻來源:《國際關系研究》


注釋:

[1]Alicia J.Campi.Mongolia’s Place in China’s ‘One Belt,One Road’[J].China Brief Volume:15Issue:16.

[2]Nikkei.Mongolia's Elbegdorj proposes mini UN,Forum of Asia [N].2015.21May.Available at:http://asia.nikkei.com/Features/The-Future-of-Asia-2015/Mongolia-s-Elbegdorj-proposes-mini-UN-Forum-of-Asia.

[3]DambaGanbat.Silk Road-2015Forum Essay,International Document for Silk Road Forum 2015.

[4]實際上蒙古國出臺了諸多基礎設施建設規劃,但最終因為資金和技術問題,推進緩慢。比如,早在2010年蒙古國議會通過“鐵路運輸國家政策”,擬分三個階段建設5683千米的鐵路,最終實現每年5000萬噸的運能。此外,為提升蒙古在鐵路運輸中的樞紐位置,蒙古國內正討論建設三縱三橫的鐵路網絡。但終因技術和資金問題,上述政策尚未得到有效推進。

[5]中國青年報:“一帶一路”與蒙古“草原之路”倡議對接得到推進[N].2016.05.17.

[6]Khongorzul D.Mongolia and Central Asia in Transition[J].Ritsemeikan Asia Pacific,2007,3:117-149.

[7]駐蒙古經商處:2015年蒙古國民經濟運行整體情況[N].2016-01-27.

[8]該礦距中蒙邊境近90公里,礦藏儲量巨大,開發前景廣闊,是世界大型金銅礦之一,初步探明銅儲量為3110萬噸、黃金儲量為1328噸、白銀儲量為7600噸。內蒙古商務廳:蒙古奧尤陶勒蓋銅金礦產量巨增[N].2015-07-22.

http://www.nmgswt.gov.cn/news-1bf79f00-acfb-4395-a128-33bd520283c8.shtml

[9]B.Otgonsuren.Mongolia-China-Russia Economic Corridor Infrastructure Cooperation[R].ERINA REPORT,No.127,2015

[10]Mongolia Staff Report for the 2015Article IV Consultation[R].IMF Country Report No.15/109.

[11]Mongolia Staff Report for the 2015Article IV Consultation[R].IMF Country Report No.15/109.

[12]由于兩國間尚未在具體領域達成合作框架,本文旨在就“三位一體,統籌推進”的具體合作內容和路徑進行探索,在現有政策文件基礎上,從供需對接角度進行原則性和框架性的分析,具有前期可行性研究特征。

[13]蒙古境內已探明礦產有80多種,煤、銅、鐵、磷、黃金和石油等資源儲量尤為巨大。其中煤炭儲量達到152億噸,并且主要煤礦均為露天煤礦,開采程度相對較低;銅礦2.4億噸,位于中蒙邊境的奧尤陶勒蓋銅礦號稱世界級大礦;油氣儲量也較為可觀,自上世紀九十年代恢復油氣開采以來,目前探明儲量達到60-80億桶,從地質條件看,遠景探明儲量較為可觀;蒙古國鐵礦地質儲量為7.8億噸,探明儲量4.8億噸,是蒙古出口創匯的重要礦產資源之一。參考:王紹媛.中、俄、蒙三國的油氣合作[J].東北亞論壇,2010.11.p.38.

[14]中信新聞網:蒙古國總統額勒貝格道爾吉出席額爾登特銅礦擴產項目投產儀式[N].2015-06-24.另見:江西耐普礦機官網:http://www.naipu.com.cn/news_detail/newsId=225.html

[15]新華網:蒙古大使呼吁推進“亞洲超級電網”項目[N].2012.09.08.http://www.jl.xinhuanet.com/2012jlpd/2012-09/08/c_113004608.htm

[16]王明昊.中俄蒙貿易互補性的實證研究[J].外國問題研究,2015(01).Pp.37-43.

[17]Alicia J.Campi.Mongolia’s Place in China’s ‘One Belt,One Road’[J].China Brief Volume:15Issue:16.

[18]李勇慧.中俄蒙經濟走廊的戰略內涵和推進思路[J]東北亞學刊,2015年04期.

[19]B.Otgonsuren.Mongolia-China-Russia Economic Corridor Infrastructure Cooperation[R].ERINA REPORT,No.127,2015.

[20]國家發展改革委,外交部,商務部.推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動[R].北京:外交出版社,2015.

[21]CAREC:CAREC Development Effectiveness Review 2014[R].2014  Available at:http://www.carecprogram.org/uploads/docs/CAREC-DEfR/CAREC-Development-Effectiveness-Review-2014-Brochure.pdf

[22]丁一.中亞區域經濟合作運輸通道概況[J].中國鐵路,2008.09.pp.56-59.

[23]注:4a從蒙古國西部向南通往中國新疆方向。

[24]丁一.中亞區域經濟合作運輸通道概況[J].中國鐵路,2008.09.pp.56-59.

[25]CAREC.Transport Sector Progress [R].November 2014. Reporthttp://www.carecprogram.org/uploads/events/2014/SOM-Oct/Key-Documents/002_102_206_Transport-Sector-Progress-Report.pdf

[26]南方周末:人民幣在蒙古:廣受歡迎,但隱患多多[N].2014.12.04.http://www.infzm.com/content/106108/

[27]《財政部關于印發〈地方政府專項債券發行管理暫行辦法〉的通知》(財庫〔2015〕83號)

[28]資源換項目類融資方式(RFI)在主要資源型國家均有應用,比如韓國、日本等國家在非洲地區均開始采用這樣的模式,中國國家開發銀行在非洲安哥拉也較好地推動了該融資方式的實施。

[29]駐蒙古經商參贊處:中國銀行向蒙圖信集團貸款2500萬美元[N].2014.06.16.

[30]Asia Pacific HDR,2012.

[31]UNIDO,Government of Mongolia.Strategic directions on industrial policy in Mongolia[R].Feb.2011.

[32]國務院關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見,國發〔2015〕30號。

[33]具體措施包括:在戈壁地區大規模安裝光伏太陽能設施,在南部省份安裝100-150千瓦風力發電機組,鼓勵發展中小型水電站。相關內容參考:Nationally Appropriate Mitigation Actions(NAMAs)in Mongolia,Mongolia submitted its NAMAs on 28th January 2010.

[34]21世紀經濟報道:3000億美元煤礦爭奪神華再遭蒙古刁難[N].2012.04.26.  http://business.sohu.com/20120426/n341657641.shtml

[35]儲殷柴平一:一帶一路投資政治風險研究之蒙古[N].中國網,2015.03.12.

[36]王為.中蒙四條跨境鐵路中修建完成蒙未動工:與日韓利益密切[J].財經國家周刊,2014年08月18日.

[37]參考消息:蒙古發展不愿僅依賴中國期待日本投資[N].2015.10.20.

[38]國際能源網:2015—2020年蒙古國能源投資研究報告[R].2014年12月26日.

网络购彩-官网